Dlouhodobý záměr kraje může zapříčinit nezapsání školy do školského rejstříku

Dlouhodobé záměry krajů jsou upraveny v § 9 školského zákona. Jedná se o dokumenty vydávané na úrovni krajů krajskými úřady, které ve svém obsahu vymezují strategické změny rozvoje vzdělávání v konkrétním kraji. Obsahují tedy vždy vyhodnocení dosaženého stavu vymezeného v předchozím dlouhodobém záměru kraje a také témata, oblasti i opatření, které bude kraj v následujících čtyřech letech realizovat. Dále představují plán do budoucna, jaké školy a obory mají být nabízeny, včetně druhů škol, jejich kapacitu a financování kapitoly školství v rámci rozpočtu příslušného kraje.³⁾

Dlouhodobý záměr kraje je zpravidla členěn do několika částí. V úvodu se můžeme setkat s obsahovým vymezením jednotlivých částí dlouhodobého záměru kraje. Dále následuje část zabývající se hlavními trendy a vývojem základních demografických ukazatelů v kraji, což je významným předpokladem pro následující, analytickou část, která tvoří převážnou většinu obsahu dlouhodobého záměru kraje a zaobírá se několika oblastmi, mezi které patří např. vzdělávání dětí, žáků a studentů se speciálními vzdělávacími potřebami a dětí, žáků a studentů nadaných; systém poradenských služeb či jazykové a zájmové vzdělávání v kraji. Tato část zkoumá vyhodnocení dosavadních postupů včetně plánovaných cílů v kraji. Vztahuje se taktéž k rozmanitému spektru jednotlivých složek vzdělávací soustavy v daném kraji, což znamená, že se nezabývá pouze počátečním vzděláváním, ale například i dětskými domovy a základními uměleckými školami, stejně jako specifickými oblastmi, mezi něž patří kupříkladu uplatitelnost absolventů škol podle oborů vzdělání na trhu práce. Další část dlouhodobého záměru kraje se vztahuje k výhledům do budoucna a vytváří představu o plánovaném kapacitním zájmu o různé obory. Ekonomická část se zaměřuje na financování jednotlivých složek školství v rámci kraje. Závěr dlouhodobého záměru kraje poté obsahuje celkové shrnutí.⁴⁾

Jak již bylo uvedeno v úvodu, jednou z podmínek zápisu školy do rejstříku škol je dle § 148 školského zákona soulad s dlouhodobým záměrem kraje. Dlouhodobý záměr kraje tak má důležitý podíl na tom, zdali bude konkrétní škola do školského rejstříku zapsána. Čím je dlouhodobý záměr kraje otevřenější zápisu nových škol, tím umožňuje větší pluralitu škol, ze kterých si může zájemce o vzdělání vybírat. Čím je naopak dlouhodobý záměr kraje uzavřenější vůči zápisu nových škol, tím více se pak může omezit jejich počet, a zájemce o vzdělání tak má menší prostor pro zvolení vhodné školy. Po splnění požadovaných zákonných podmínek předkládá příslušná škola či školské zařízení orgánu, který vede školský rejstřík, k posouzení žádost o zápis školy nebo školského zařízení do školského rejstříku.⁵⁾

Dlouhodobé záměry kraje stanoví nejčastěji jako podmínku zápisu do školského rejstříku kapacitní kritérium. To znamená, že kraj povoluje vznik nových škol pouze za předpokladu, že je naplněna kapacita stávajících, zpravidla veřejných škol. Mnohé subjekty se tak zápisu do školského rejstříku nedočkají, a to z jednoduchého důvodu – v dané oblasti je škol už dostatek. Lze to spatřovat na příkladu dlouhodobého záměru Jihočeského kraje, ve kterém je stanoveno, že „nebude podporován vznik nových soukromých a církevních škol, a to s ohledem na demografickou situaci a stávající kapacity“.⁶⁾ Tím je de facto omezen vznik nových škol.

Jako problematické se jeví, že kritéria stanovená v dlouhodobých záměrech krajů pro vznik nových škol nelze efektivně přezkoumat ve správním řízení, jelikož se jedná o dokument politicko-úřední povahy, nikoliv správní rozhodnutí či opatření obecné povahy. Kraje tak nejsou zákonem ani jiným předpisem omezeny v tom, jaká kritéria pro vznik nových škol stanoví.

Dle čl. 33 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) „zřizovat jiné školy než státní a vyučovat na nich lze jen za podmínek stanovených zákonem; na takových školách se může vzdělání poskytovat za úplatu“. Nestátní, tedy soukromé či církevní školy lze zřizovat při splnění podmínek stanovených školským zákonem. Jednou z těchto zákonných podmínek je i soulad s dlouhodobým záměrem kraje, jehož důležitým měřítkem bývá právě kapacitní vytíženost dosavadních škol. Z tohoto důvodu se skupina 18 senátorů rozhodla podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení ustanovení stanovujícího jako podmínku soulad s dlouhodobým záměrem kraje:⁷⁾„Možnost zřizovat soukromé školy je tak podle navrhující skupiny 18 senátorů de facto omezována pouze na případy, kdy je kapacita ve veřejných školách nedostatečná. Jiná kritéria, jako např. kvalita vzdělání, koncepce školy, její výchovně vzdělávací zaměření či poskytnutí alternativy zohledňována nejsou.“⁸⁾ Dlouhodobý záměr kraje dle senátorů fakticky zasahuje do jádra základního práva zakládat soukromé školy na základě čl. 33 odst. 3 Listiny, což potvrzuje i komentář k Listině, říkající, že „právo zřizovat nestátní školy je nezbytným důsledkem otevřeného charakteru vzdělávání v demokratické pluralitní společnosti. To musí zahrnovat i právo na alternativu“.⁹⁾ Avšak zamítnutím žádosti o zápis školy do školského rejstříku je de facto zasaženo do tohoto základního práva.

Ve své argumentaci senátoři dále uváděli: „Vzhledem k tomu, že jednou z podmínek pro vznik nové školy je, aby její žádost o zápis do rejstříku škol a školských zařízení byla v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy příslušného kraje; přičemž kritéria, která mají být brána v úvahu při vypracování dlouhodobého záměru, nejsou ve školském ani jiném zákoně upravena, lze konstatovat, že v daném případě není splněn požadavek výhrady zákona.“¹⁰⁾

Ústavní soud se však s argumentací senátorů neztotožnil, návrh označil za nedůvodný, a tedy nezrušil § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona. Dle Ústavního soudu se musí na ústavní právo zakládat soukromé školy¹¹⁾ nahlížet v širším kontextu, než na který se ve své argumentaci odkazují senátoři. Nejedná se o samostatné právo zřizovat nestátní školy, ale o jednu z ústavních zásad, která specifikuje realizaci práva na vzdělání, a dává tak zákonodárci prostor, aby pro realizaci práva na vzdělání využil nestátních škol. V případě nestátních škol tak jde pouze o určité doplňkové instituce, které slouží k doplnění soustavy veřejných škol a zároveň slouží jako podpůrný prostředek při naplňování práva na vzdělání. Státu tak nevzniká povinnost „vyučovat“ na těchto školách, ale musí se podílet na určité regulaci a fungování neveřejných škol, protože tyto školy plní pouze doplňkovou formu vzdělávání vedle „páteřního“ systému veřejných škol. Dlouhodobý záměr kraje tak představuje určité oprávnění státu podílet se na regulaci počtu škol a zároveň dociluje poskytování základního práva na vzdělání, které poněkud usměrňuje prostřednictvím školského rejstříku.

Dle skupiny zmiňovaných 18 senátorů představuje existence nestátních škol určité zajištění otevřené a pluralitní vzdělávací soustavy. Ústavní soud však tvrdí, že si je třeba dále uvědomit, že služby soukromých škol jsou poskytovány za úplatu, což představuje ekonomickou překážku v přístupu ke vzdělání a může prohlubovat sociální a ekonomické rozdíly, proto ústavodárce vychází z preference bezplatného vzdělání na státních základních a středních školách a tak naplňuje základní podmínku rovného přístupu ke vzdělání. Ústavní soud tuto argumentaci uzavírá poznámkou, že existence dlouhodobých záměrů kraje je podřízena řadě procesních i obsahových náležitostí, které pramení ze zákonné i ústavní roviny, tudíž nelze jejich vznik a obsah považovat za rozporný s výhradou zákona. Ani kapacitní důvody dle Ústavního soudu nepřinášejí za stávající podoby a zvoleného časového horizontu de facto obecný zánik nestátních škol a představují legitimní kritérium regulace vzdělávací soustavy.

Ačkoliv Ústavní soud návrh na zrušení § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona zamítl, rozhodnutí nebylo jednotné. Řada soudců vyjádřila nesouhlas s tímto rozhodnutím. Například soudkyně Milada Tomková ve svém odlišném stanovisku zmínila úpravu obsahu dlouhodobého záměru kraje, který je sice upraven v § 9 školského zákona a vyhlášky č. 15/2005 Sb., ale jedná se pouze o „strohé obsahové vymezení dlouhodobých záměrů kraje“. Tím je v samotném důsledku ponechán široký prostor politickému uvážení exekutivy. Dle soudce Ludvíka Davida se Ústavní soud v nálezu nevypořádal s tvrzením, že bylo zasaženo do práva rodičů spoluurčovat výchovu svých dětí.

Podmínka splnění souladu s dlouhodobým záměrem kraje pro zápis školy do školského rejstříku je podmínkou legitimní. I po nálezu Ústavního soudu si kraj může stanovit podmínky pro vznik nových škol dle svého uvážení. Školy či školská zařízení podávající žádost o zápis do školského rejstříku s tím musejí i nadále počítat. Odmítnutí zápisu školy do školského rejstříku z důvodu dostatečné kapacity veřejných škol v daném kraji tak bude i do budoucna legální.