Dne 1. 7. 2016 nabyl účinnosti zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv, (dále jen „ZRS“).1) Tento zákon stanovuje povinnost uveřejňovat ve veřejně přístupném registru smluv smlouvy, jejichž jednou smluvní stranou je mj. i příspěvková organizace, tedy školy, školní jídelny a jiná školská zařízení zřízená právě v právní formě příspěvkové organizace (nedopadá-li na ně výjimka, jak bude uvedeno dále v textu). Článek2) si proto klade za cíl poskytnout školám a školským zařízením základní orientaci v tomto novém zákoně.
Nové povinnosti (nejen) škol dle zákona o registru smluv
Mgr. Bc.
Adam
Hlaváč
firemní právník v Pardubicích
SMYSL A STRUKTURA ZÁKONA
Smyslem zákona je - stručně řečeno - zvýšení transparentnosti nakládání s veřejnými prostředky. Právě proto zákon dopadá na soukromoprávní smlouvy a smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, ve kterých je jednou stranou některý z veřejnoprávních subjektů taxativně uvedených v § 2 odst. 1 ZRS. Pod pojmem soukromoprávní smlouva je třeba rozumět smlouvu uzavřenou dle civilního (soukromého) práva, tedy podle zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Bude se tedy jednat standardně o všechny smluvní typy uvedené v občanském zákoníku, jako jsou např. kupní smlouva, smlouva o dílo, nájemní smlouva apod., ale i smlouva typově nepojmenovaná, uzavřená v režimu občanského zákoníku. Pod pojmem smlouva o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci je pak třeba chápat opět pouze smluvní vztah, tedy vzájemný projev vůle dvou či více subjektů zřídit mezi sebou závazek, a proto povinnost zveřejňovat v registru smluv nebude dopadat například na jednostranná rozhodnutí dotačního orgánu o přidělení dotace.
Samotný zákon je co do obsahu velmi krátký (pouze 10 paragrafů) a členěný tak, že:
-
v § 2 vymezuje tzv. povinné subjekty
-
v § 3 stanoví výjimky, za kterých se smlouva neuveřejňuje
-
v § 4 a 5 je definován samotný registr smluv a způsob uveřejnění smluv
-
v § 6 a 7 jsou uvedeny následky (ne)uveřejnění smlouvy v registru
-
v § 8 až 10 jsou závěrečná a přechodná ustanovení
Povinné subjekty (§ 2 ZRS)
Povinné subjekty, tedy subjekty, které musejí být jednou smluvní stranou, aby smlouva podléhala povinnosti uveřejnění v registru smluv, jsou v ZRS uvedeny úplným (tzv. taxativním) výčtem. Pokud tedy subjekt uvedený v § 2 odst. 1 ZRS není smluvní stranou, smlouva tomuto zákonu a povinnosti uveřejnění nepodléhá. Mezi těmito povinnými subjekty jsou přitom v § 2 odst. 1 písm. c) uvedeny státní příspěvkové organizace a v § 2 odst. 1 písm. h) uvedeny příspěvkové organizace územního samosprávného celku. Povinnost uveřejňovat smlouvy tak obecně dopadá na smlouvy, jejichž smluvní stranou jsou školy, školní jídelny a další školská zařízení zřízená formou příspěvkové organizace obce, kraje nebo státu (tj. zejména školy a školská zařízení zřízená MŠMT). Povinnost uveřejňovat smlouvy se tak nevztahuje na ryze soukromé školy a školská zařízení.
Výjimky (§ 3 ZRS)
Obecné pravidlo, že se uveřejňují smlouvy, jejichž stranou jsou školy, školní jídelny a další školská zařízení zřízená formou příspěvkové organizace, je výrazně modifikováno v následujícím § 3 ZRS. Tento paragraf obsahuje 2 odstavce, které však mají zcela odlišné zaměření. Zatímco v odstavci 1 se uvádí informace, které se v rámci uveřejněné smlouvy neuveřejňují (tedy musí být znečitelněny), tak v odstavci 2 je uveden výčet smluv, které se vůbec neuveřejňují, byť by jejich jednou smluvní stranou byl povinný subjekt dle § 2 ZRS.
Dle § 3 odst. 1 ZRS platí, že se v registru smluv neuveřejňují informace, které nelze poskytnout při postupu podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, (dále jen „InfZ“). Tento zákon je sice obsahově také poměrně stručný, nicméně za dobu své více než 15leté existence byl jeho obsah velmi široce vyložen soudní judikaturou a podrobnější rozbor tohoto zákona, a tedy i § 3 odst. 1 ZRS, by byl nad rámec tohoto článku. Obecně lze konstatovat, že dle InfZ se neuveřejňují např. osobní údaje (§ 8a InfZ), obchodní tajemství (§ 9 InfZ) nebo informace o majetkových poměrech (§ 10 InfZ), avšak i tato omezení je nutné vykládat v souladu s judikaturou, která tato omezení práva na informace výrazně redukuje právě ve prospěch svobodného přístupu k informacím. Jednoznačným příkladem, kdy by se § 3 odst. 1 ZRS uplatnil, by byla například pojistná smlouva mezi školou, jako pojistníkem, a pojišťovnou, jako pojistitelem, jejímž předmětem by bylo úrazové pojištění dětí na lyžařském výcviku. Pokud by tato smlouva měla být uveřejněna (nedopadala by na ni výjimka dle § 3 odst. 2 ZRS, viz dále), nepochybně by se neuveřejnila ta část, kde by byly uvedeny osobní údaje pojištěných dětí.
Ustanovení § 3 odst. 2 ZRS pak představuje další významný „filtr“, v němž se mohou zastavit smlouvy, které by jinak dle § 2 ZRS podléhaly povinnosti uveřejnění. V tomto ustanovení je totiž uveden taxativní výčet smluv, které se neuveřejňují, byť jednou smluvní stranou je povinná osoba dle § 2 ZRS. Z těchto výjimek lze pro školy a školská zařízení poukázat zejména na následující:
-
Dle písm. a) povinnost uveřejnit smlouvu nedopadá na smlouvu vzniklou v rámci právního jednání s fyzickou osobou, která jedná mimo rámec své podnikatelské činnosti; to neplatí, jde-li o převod vlastnického práva osoby uvedené v § 2 odst. 1 k hmotné nemovité věci. Povinnosti uveřejnění tak nepodléhají pracovní smlouvy, dohody o provedení práce či pracovní činnosti, ale např. i smlouvy uzavřené s rodiči dětí (o výpůjčce věcí, o účasti na školním zájezdu apod.). Naopak uveřejnit by se musela smlouva, kterou by např. škola odkupovala nebo odprodávala část pozemku.
-
Dle písm. b) povinnost uveřejnit smlouvu nedopadá na technickou předlohu, návod, výkres, projektovou dokumentaci, model, způsob výpočtu jednotkových cen, vzor a výpočet.
-
Dle písm. d) povinnost uveřejnit smlouvu nedopadá na smlouvu, jejíž plnění je prováděno převážně mimo území České republiky. Takovou podmínku by mohla naplňovat např. smlouva s poskytovatelem ubytovacích služeb (hotelem, ubytovnou) v zahraničí, jelikož plněním je ubytování v daném zařízení mimo ČR.
-
Dle písm. i) povinnost uveřejnit smlouvu nedopadá na smlouvu, jestliže výše hodnoty jejího předmětu je 50 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo nižší. Tato podmínka bude zřejmě nejčastějším důvodem pro uplatnění výjimky. Je však třeba mít na paměti, že podmínka není vázána na peněžité plnění ve výši 50 000 Kč, ale na to, že hodnota předmětu nedosahuje této částky. Tedy pod tuto výjimku nebude spadat např. darovací smlouva, kterou nějaká obchodní společnost daruje škole věcné plnění v částce přesahující 50 000 Kč bez DPH, a to právě proto, že předmětem darovací smlouvy bylo věcné plnění, které tuto částku přesahuje, byť k finančnímu protiplnění v této výši vůbec nedošlo. Zákon blíže nestanoví, jak má být tento limit posuzován v případě opakujícího se nebo dlouhodobého plnění, kdy tento finanční limit může být překročen například až po určité době trvání smluvního vztahu (typicky např. nájemní smlouva). Vodítko pro tyto případy (byť právně nezávazné) poskytuje Metodický návod k aplikaci zákona o registru smluv, v němž se uvádí: „U smluv na dobu určitou s opakujícím plněním se hodnota předmětu smlouvy vypočítá jako součet všech plnění, potažmo hodnoty plnění, za dobu, na kterou je smlouva uzavřena. U smluv na dobu neurčitou s opakujícím plněním lze pro určení hodnoty předmětu smlouvy použít analogii zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů, kdy hodnotou předmětu bude součet všech plnění, potažmo hodnoty plnění, za dobu pěti let. Doporučujeme také uveřejnit smlouvu, u které není přesně známo, kdy (např. na základě faktického plnění rozloženého v čase) dojde k přesažení hodnoty jejího předmětu nad částku 50.000 Kč bez daně z přidané hodnoty, anebo není zcela zjevné, zda k takovému přesahu vůbec dojde; v případě uveřejnění takových smluv nebude nutné sledovat a počítat plnění a lze se vyvarovat chybě v podobě neuveřejnění smlouvy, která se stala povinně uveřejnitelnou až v čase.“3)
-
Dle písm. l) povinnost uveřejnit smlouvu nedopadá na smlouvu, jejíž alespoň jednou smluvní stranou je obec, která nevykonává rozšířenou působnost, příspěvková organizace touto obcí zřízená nebo právnická osoba, v níž má taková obec sama nebo s jinými takovými obcemi většinovou účast. Tímto „nenápadným“ ustanovením dochází k vynětí všech smluv, které jsou uzavřeny školami či školskými zařízeními zřízenými jako příspěvkové organizace, tedy všech škol a školských zařízení, jejichž zřizovatelem je obec se základním rozsahem výkonu státní správy (tzv. obec I. typu) a dále obec s pověřeným obecním úřadem (tzv. obec II. typu). Povinnými subjekty tak zůstávají pouze školy a školská zařízení, jejichž zřizovatelem je MŠMT, kraj nebo obec s rozšířenou působností (tzv. obec III. typu).
Registr smluv a způsob uveřejnění (§ 4 a 5 ZRS)
V ustanovení § 4 je uzákoněn vznik registru smluv jako informačního systému veřejné správy, který je dostupný způsobem umožňujícím bezplatný dálkový přístup. Jinými slovy, smlouvy uveřejněné v registru smluv budou volně přístupné a dohledatelné na příslušné webové stránce provozované ministerstvem vnitra.
Uveřejnění smlouvy se uskutečňuje vyplněním elektronického formuláře přístupného na webových stránkách Ministerstva vnitra ČR.4) Pokud jde o samotný způsob uveřejnění, tak je třeba mít na paměti, že za uveřejnění v souladu s § 5 ZRS se v žádném případě nepovažuje oskenování oboustranně podepsané smlouvy a její vložení např. ve formátu obrázku (soubor s koncovkou .jpeg, .gif apod.). Uveřejnění je totiž v § 5 definováno jako vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy v otevřeném a strojově čitelném formátu a rovněž metadat podle § 5 odst. 5 ZRS. Z této definice tedy vyplývá, že smlouva bude považována za řádně uveřejněnou v souladu se zákonem pouze tehdy, pokud:
a)
bude ve formátu datového souboru přístupnému veřejnosti bez omezení (tedy ve formátu běžně používaném v elektronických dokumentech, jako např. .pdf, .docx, .odt, .xls apod.),
b)
v tomto dokumentu bude možné programově vyhledávat požadovaná data (tedy se v dokumentu bude možné hledat pomocí běžné funkce CTRL+F),
c)
spolu se smlouvou ve formátu dle písm. a) a b) budou na příslušném elektronickém formuláři vyplněna i tzv. metadata, kterými jsou:
-
identifikace smluvních stran,
-
vymezení předmětu smlouvy,
-
cena, a pokud ji smlouva neobsahuje, tak hodnota předmětu smlouvy, lze-li ji určit,
-
datum uzavření smlouvy.
Pro účely uveřejnění v registru smluv je tudíž nutné „odprostit“ se od běžného vnímání smlouvy jako oboustranně podepsané listiny, protože v registru smluv jde o zachycení obsahu toho, na čem se smluvní strany dohodly, bez nutnosti, aby v registru smluv byly uveřejněny všechny formální náležitosti s tím spojené (tedy právě např. podpisy smluvních stran, jejich razítka apod.). Zpravidla tedy bude uveřejněn například text smlouvy ve formátu .docx tak, jak si jej obě smluvní strany odsouhlasily před samotným podpisem. V neposlední řadě je pak třeba mít na paměti, že v registru smluv se neuveřejňují informace, které nelze poskytnout při postupu podle InfZ (např. osobní údaje), a tyto údaje tak musejí být v souladu s § 5 odst. 8 ZRS v elektronickém obrazu textového obsahu smlouvy znečitelněny.
Z výše poskytnutného popisu toho, co se v registru smluv uveřejňuje, pak vyplývá další podstatná skutečnost, a to, že veškeré smlouvy, které podléhají uveřejnění v registru, musejí být uzavřeny písemně (výslovně je to pak uvedeno i v § 8 odst. 2 ZRS). To znamená, že - nikoliv ojedinělá - praxe, kdy existuje pouze písemná objednávka, tedy právní řečí tzv. nabídka (např. ze strany školy), ale už neexistuje písemné přijetí objednávky, tedy právní řečí tzv. akceptace (kterou je nutné doručit objednateli, aby právně vznikla smlouva), bude muset být změněna. Změna bude muset být alespoň v tom rozsahu, že i akceptace bude muset být v písemné formě (např. potvrzující e-mail, zpět odeslaná objednávka s dopsaným textem „souhlasím“ apod.). Do registru smluv pak je v těchto případech (kdy smlouva není zachycena v jednom dokumentu) nutné zanést jak písemnou objednávku, tak písemnou akceptaci (opět vše v otevřeném a strojově čitelném formátu, jak je uvedeno výše).
Zákon o registru smluv nestanoví, která smluvní strana má povinnost smlouvu v registru uveřejnit. Vzhledem k tomu, že následek neuveřejnění (jak bude popsáno dále) stíhá obě strany, bude vhodné, aby se smluvní strany dohodly (např. přímo v textu uveřejňované smlouvy), která strana se zaváže provést uveřejnění v registru smluv. Tato strana pak ponese odpovědnost za případnou škodu, která by neuveřejněním v registru smluv mohla druhé smluvní straně vzniknout.
Následky (ne)uveřejnění smlouvy v registru (§ 6 a 7 ZRS)
V úvodu je nutné zdůraznit, že dle závěrečného ustanovení v § 9 ZRS se ustanovení § 6 a 7 použijí poprvé až pro smlouvy uzavřené 1. 7. 2017. Tedy sankční následek, o kterém bude v této kapitole pojednáno, se začne uplatňovat až pro smlouvy uzavřené po datu 1. 7. 2017. Období od účinnosti zákona jako celku, tj. od 1. 7. 2016, do zmíněného data 1. 7. 2017 tak zákon bude fungovat -obrazně řečeno - „na zkoušku“, bez zakotvených sankčních ujednání.5)
V § 6 odst. 1 ZRS se lakonicky uvádí, že smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění. Z této dikce tedy vyplývá, že bez ohledu na to, zda si smluvní strany sjednají účinnost smlouvy např. ihned po podpisu smlouvy, zákon tuto smluvní vůli stran modifikuje a nejbližší moment účinnosti stanoví až na moment uveřejnění v registru.6) Na druhou stranu zákon nijak nelimituje smluvní strany sjednat si účinnost smlouvy na pozdější termín, než je uveřejnění v registru smluv.
V § 7 odst. 1 ZRS se uvádí, že nebyla-li smlouva, která nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění, uveřejněna prostřednictvím registru smluv ani do tří měsíců ode dne, kdy byla uzavřena, platí, že je zrušena od počátku. V tomto ustanovení se tak „skrývá“ velmi zásadní důsledek toho, kdy by k uveřejnění povinně uveřejňované smlouvy nedošlo. Byť nejde o žádnou sankci v podobě pokuty ze strany státního orgánu, tak dopad této čistě civilněprávní sankce může být mnohem závažnější. Pokud se totiž smlouva od počátku ruší, hledí se na ni, jako by nikdy nebyla, a strany jsou povinny vrátit si vzájemně poskytnuté plnění. Zpravidla se bude jednat na jedné straně o plnění peněžité (vrácení kupní ceny, ceny za dílo apod.), ale na straně druhé může jít o plnění nepeněžité (zhotovené dílo, zakoupená věc apod.). Režim vztahu obou smluvních stran po zrušení smlouvy by byl režimem tzv. bezdůvodného obohacení dle § 2991 a násl. zák. č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, přičemž by strany musely vzájemně prokazovat, o co se druhá strana obohatila, a jakou část svého plnění jsou si tedy strany povinny vracet, což může vyústit ve zdlouhavé, komplikované a nákladné soudní spory.
Výjimku z tohoto radikálního následku neuveřejnění zakotvuje § 7 odst. 2 ZRS, kde se konstatuje, že odstavec 1 se nepoužije, pokud nebyla prostřednictvím registru smluv uveřejněna pouze:
a)
část smlouvy nebo
b)
byla nesprávně vyloučena z uveřejnění metadata z důvodu ochrany obchodního tajemství postupem dle § 5 odst. 6 ZRS a zároveň provede správné uveřejnění
-
ve lhůtě do 30 dnů od zjištění, že uveřejnění není souladné se ZRS, a do této doby byla strana v dobré víře, že uveřejnění bylo souladné, nebo
-
ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy jí bylo doručeno rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu, na jehož základě má být neuveřejněná část smlouvy nebo dotčená metadata poskytnuta podle InfZ.
Ostatní metadata než zmíněná v tomto odstavci 2 lze dle § 7 odst. 3 ZRS opravit pouze ve lhůtě 3 měsíců ode dne, kdy byla uzavřena smlouva, k níž se metadata vztahují.
Závěrečná a přechodná ustanovení (§ 8 až 10 ZRS)
V těchto ustanoveních jsou zakotvena závazná pravidla pro zjištění toho, na které smlouvy bude zákon prvně dopadat tak, aby zákon nebyl nepřípustně působící zpětně (tzv. retroaktivní).
V § 10 je proto zakotvena účinnost od 1. 7. 2016, a proto se tento zákon použije poprvé na smlouvy uzavřené od tohoto data. Následky neuveřejnění dle § 6 a 7 ZRS se však uplatní až na smlouvy uzavřené od 1. 7. 2017, jak bylo podrobně popsáno výše.
Ke smlouvám uzavřeným před datem 1. 7. 2016 se však zákon přesto vyjadřuje, a to v ustanovení § 8 odst. 3, kde se stanoví, že byla-li smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, uzavřena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a po nabytí účinnosti tohoto zákona byla uzavřena dohoda, kterou se taková smlouva doplňuje, mění, nahrazuje, nebo ruší, uveřejní se prostřednictvím registru smluv spolu s touto dohodou i dotčená smlouva. Z tohoto ustanovení tedy vyplývá, že v registru smluv by v průběhu času měly být uveřejněny i smlouvy uzavřené před 1. 7. 2016, a to v souvislosti s uveřejněním dodatku k takové smlouvě uzavřené po 1. 7. 2016. Oproti následkům neuveřejnění „nově“ uzavřené smlouvy však neuveřejnění „staré“ smlouvy v souvislosti s uzavřením dodatku není sankcionováno dle § 6 a 7 ZRS.
ZÁVĚR
Cílem tohoto článku bylo nastínit nové povinnosti vyplývající ze zákona č. 340/2015 Sb., o registru smluv, který nabyl účinnosti 1. 7. 2016. Z dikce zákona vyplývá, že mezi povinné subjekty, jejichž smlouvy podléhají uveřejnění, spadají i školy a školská zařízení zřízená ve formě příspěvkové organizace (vyjma příspěvkových organizací obcí tzv. I. a II. typu). Z tohoto důvodu je vhodné znát tento stručný zákon, protože i přes jeho stručnost obsahuje mnoho ustanovení, která můžou povinnost uveřejnění smluv různým způsobem modifikovat, případně tuto povinnost přímo vyloučit. Pozornost si pak tento zákon zaslouží i z důvodu přísné sankce za nesplnění povinnosti uveřejnění, která - byť není ve formě pokuty a byť se uplatní až pro smlouvy uzavřené od 1. 7. 2017 - může vést k závažnějším následkům, sporům o vzájemném vracení bezdůvodného obohacení a v této souvislosti i k vleklým soudním řízením.
1 Byť tento zákon nabyl účinnosti teprve 1. 7. 2016, v Poslanecké sněmovně je pod sněmovním tiskem č. 699 už projednávána jeho novela, která může vzhledem k šíři pozměňovacích návrhů významnou měrou celý zákon modifikovat, a to zejména co do vymezení povinných subjektů.
2 V tomto článku je vyjádřen právní názor jeho autora. V případě sporu, včetně soudního řízení týkajícího se konkrétní věci, mohou být stanoviska a závěry třetích stran včetně soudu odlišná od těch, která jsou v tomto článku prezentovaná.
3 Ministerstvo vnitra ČR. Metodický návod k aplikaci zákona o registru smluv. Verze 1.1. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/clanek/registr-smluv.aspx?qZY2hudW09OQ%3d%3d
4 Dostupné z: https://smlouvy.gov.cz/
5 To však nic nemění na tom, že povinnost uveřejnit smlouvu v registru smluv platí od 1. 7. 2016 a důsledky neuveřejnění by bylo možné interpretovat i jako porušení ustanovení § 588 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, stíhané absolutní neplatností smlouvy.
6 Což v případě řádného uveřejnění ihned po uzavření nijak nevylučuje, že smlouva nabude účinnosti ještě tentýž den, jelikož dle vyjádření ministerstva vnitra je uveřejnění v registru smluv otázkou cca 15 minut.