Přetrvávající nedopatření v praxi škol při přijímání dětí k základnímu vzdělávání a jejich právní důsledky

Téma přijímání dětí k základnímu vzdělávání do spádových škol se v posledních letech stalo obecně aktuálním v souvislosti s přesunem populačně velmi silných ročníků dětí narozených po roce 2005 ze škol mateřských do škol základních. Bez ohledu na všechny tyto aspekty totiž v posledních letech dochází k situacím, kdy si ředitelé - nejčastěji nikoli v důsledku naplnění teoretické kapacity školy, ale reálné kapacity pro budoucí 1. ročník - vypomáhají dalšími kritérii nebo organizačními opatřeními. Ta však ve školském zákoně obsažena nejsou a , které nejsou prvotně považovány za tzv. školskou legislativu (např. zákon č. 198/2009 Sb., antidiskriminační zákon, ve znění pozdějších předpisů). Z tohoto pohledu se problematice kritérií pro přijímání dětí do obou typů vzdělávání věnuje nejpozději od roku 2010 i veřejný ochránce práv (dále jen "ombudsman"). Ten vydal k oběma druhům zápisu doporučení zaměřená právě na kritéria pro přijímání dětí ke vzdělávání. Obě doporučení jsou dostupná na internetových stránkách Kanceláře ombudsmana.¹⁾

V roce 2014 vydalo doporučení k zápisu dětí k základnímu vzdělávání poprvé i Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy.²⁾

Až do letošního školního roku byl rozdíl mezi oběma druhy vzdělávání, a tedy i zápisem k nim zásadní: Zatímco předškolní vzdělávání bylo nepovinné i pro děti předškoláky, základní vzdělávání povinné je a základní školy s určeným školským obvodem jsou povinny přijmout všechny děti, které splňují zákonné podmínky, bez jakékoli další výjimky. V letošním školním roce se tento rozdíl výrazně zmenšil a týká se ve svém důsledku už jen dětí tříletých, protože od 1. září 2017 existuje obecná povinnost jednoletého předškolního vzdělávání pro děti pětileté, tj. děti musejí docházet do mateřské školy a vzdělávat se v ní (s výjimkou jen ohlášeného, nikoli povolovaného tzv. domácího vzdělávání). Děti čtyřleté potom mají nárok na předškolní vzdělávání, tj. nemusejí se v mateřských školách vzdělávat, ale pokud je zákonný zástupce do MŠ přihlásí, pak je mateřská škola povinna při splnění zákonných podmínek je přijmout.

umožňuje ředitelům pro přijetí dítěte k základnímu vzdělávání použít pouze dvě kritéria, a to k 31. srpnu kalendářního roku, kdy musí dítě začít plnit povinnou školní docházku (§ 36 odst. 3), a (§ 36 odst. 5). Žádný jiný právní předpis nezná další kritérium pro přijetí dítěte k základnímu vzdělávání. Proto je v podstatě nemožné stanovit pro přijímání dětí ze školského obvodu spádové školy další podmínky tak, aby současně nedošlo k porušení právních předpisů či k jinému neoprávněnému zásahu do práv dětí při přijímání k základnímu vzdělávání. Shodný režim platí od tohoto školního roku i pro přijímání předškoláků k jednoletému povinnému předškolnímu vzdělávání bez dalšího.

ve svém doporučení věnuje v souvislosti s přijímáním dětí k základnímu vzdělávání (dále jen "doporučení") pozornost v podstatě všem , která praxe škol až doposud přinesla, a dělí je podle vazby mezi dítětem a školským obvodem školy do tří skupin:

Samotná kritéria pak ombudsman dělí podle potřeby použití také do tří skupin:

Nebudu opakovat, co je v doporučení popsáno, pouze upozorním na to, že použitím kritéria dítěte po odkladu jako možného kritéria i pro děti ze spádového obvodu s jednou spádovou školou . Odklad je možností zákonných zástupců požádat ve správním řízení ředitele školy o výjimku z nastoupení k plnění povinné školní docházky v tom školním roce, který následuje po dosažení šesti let. Tato výjimka z nástupu k plnění povinné školní docházky je možná za podmínky, že zákonní zástupci doloží pozitivní vyjádření školského poradenského zařízení (dále jen "ŠPZ") a odborného, nikoli praktického lékaře pro děti a dorost nebo klinického psychologa (§ 37 odst. 1). O odkladu rozhoduje ředitel školy ve standardním správním řízení podle správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) na žádost zákonných zástupců. Jde o rozhodnutí ředitele školy jako správního orgánu, nemusí proto žádosti vyhovět a odklad povolit. Dítě, kterému ředitel školy povolil odklad, tak musí jako sedmileté nastoupit k plnění povinné školní docházky stejně jako dítě šestileté, jehož zákonní zástupci o odklad nežádali nebo jemuž ředitel školy odklad nepovolil.

Právo každého dítěte z uvedených příkladů být přijato k základnímu vzdělávání a současně povinnost plnit povinnou školní docházku jsou shodné, protože plnit povinnou školní docházku musejí všechny děti s výjimkou odlišného režimu pro děti s mentálním postižením ve stupni hlubokém (§ 42). Pokud by ředitel školy používal jako další kritérium právě kritérium dítě po odkladu k nástupu plnění povinné školní docházky, potom půjde o rozlišování dětí z pohledu práv i povinností dětí, které jsou pro všechny děti shodné, tj. právo na přijetí do spádové školy a povinnost plnit povinnou školní docházku. Kritérium je také možné zneužít tak, aby při přijímání dětí k základnímu vzdělání v následujícím školním roce dítě získalo výhodnější pozici v pořadí přijímaných dětí.

Současně je potřeba upozornit na skutečnost, že pro účely zápisu do 1. ročníku základního vzdělávání nejsou děti s povoleným odkladem zahrnuty do seznamu dětí, na které se vztahuje povinnost zahájení povinné školní docházky (§ 36 odst. 8). Tento seznam dostávají ředitelé škol od zřizovatelů jako výstup z evidence obyvatel, která ze své podstaty informace o odkladu ani nemůže obsahovat. Je tak na ředitelích škol, aby jako správní orgán, který vede dokumentaci správního řízení, zahrnovali do celkového počtu potenciálních budoucích žáků 1. ročníku i tyto děti.

I přes existenci návodné pomůcky ombudsmana v praxi dochází k tomu, že (hlavně tzv. bezproblémový sourozenec žákem školy a vzdálenost bydliště dítěte od školy), případně nesprávně používají možná doplňková kritéria tím, že je použijí i pro děti ze skupiny, kde tato kritéria použít nelze (typicky sourozenec žákem školy v případě jediné spádové školy). Konkrétně se jedná o používání následujících kritérií:

Některé školy nesprávně využívají doplňkového kritéria sourozence, který je žákem školy. Z pohledu života rodin jde o kritérium, které je nejvíce diskutované, a i rodičovská veřejnost je rozdělena v názoru na používání tohoto kritéria právě podle toho, jestli je v rodině jedno, nebo více dětí, které plní nebo mají začít plnit povinnou školní docházku. Zatímco v případě dítěte, které má trvalý pobyt ve školském obvodu jediné spádové školy, je toto kritérium nepřípustné, v případě dítěte, které má více spádových škol nebo které není dítětem spádovým, lze toto kritérium uplatnit. V případě dítěte s více spádovými školami je to možné proto, že i když dítě nebude do školy přijato kvůli upřednostnění dítěte, které už má ve škole sourozence, stále je povinna ho přijmout další spádová škola a dítě není ohroženo na svých právech ani v plnění povinností. V případě dítěte z nespádové oblasti je tomu tak právě proto, že škola není povinna dítě s trvalým pobytem mimo školský obvod přijmout, a tudíž může zohlednit možnost/příležitost, aby sourozenci navštěvovali stejnou školu.

Specifická situace však nastává v těch případech, kdy škola použije kritérium sourozenec žákem školy v neprospěch přihlašovaného dítěte. Jde o kritérium tzv. bezproblémového sourozence, který je žákem školy. Problémovost pak může být cokoli, co škola považuje za zátěž, případně i riziko, které by mohlo ohrozit tzv. dobrou pověst školy. Bývá nejčastěji spojována s rodinným prostředím sourozenců, s výchovnými problémy nebo i s SVP sourozence dítěte, které se snaží zákonní zástupci do školy přihlásit. Právě toto je okamžik, kdy si i zákonní zástupci dvou a více dětí uvědomí, že kritérium sourozenec žákem školy není kritériem objektivním a rozlišuje děti právě podle sourozenců a rodiny. Tyto děti se, přestože mají ve škole sourozence, dostávají z hlediska "atraktivnosti" pro školu nikoli na úroveň dětí bez sourozence ve škole, ale do ještě nevýhodnějšího postavení, protože zde navíc dochází ke stigmatizaci dítěte sourozencem nebo rodinným prostředím.

Bez ohledu na to, jestli jde o zahájení plnění povinné školní docházky, nebo o přihlášení dítěte k základnímu vzdělávání do jiné školy (např. při přestěhování se), některé školy žádají od zákonných zástupců dětí se SVP rozhodnutí ŠPZ už jako podmínku přihlášení dítěte. Školy tento postup vysvětlovaly tím, že se musejí na vše připravit, protože je poskytování podpůrných opatření dítěti jejich povinností. Bylo zaznamenáno, že právě s tímto odůvodněním některé školy ani neumožnily zákonným zástupcům podat přihlášku ke vzdělávání dítěte. Přitom není rozhodující, jestli jde o školu, která je pro dítě školou spádovou, či nikoli, protože školský zákon neobsahuje a ani nemůže obsahovat takové pravidlo, podle kterého by měly být děti se SVP přijímány do školy až na základě rozhodnutí ŠPZ. Reálně tak vzniká situace, kdy při naplnění kapacity zřizovatel zajistí pro nepřijaté děti místa ve škole jiného zřizovatele a děti se SVP jsou odeslány k přihlášení do jiné školy. Specifickým případem jsou pak situace, kdy má dítě více spádových škol, ale školy odkazují zákonné zástupce na přihlášení dítěte do další spádové školy či dalších spádových škol. Tato praxe je také protizákonná, protože dochází k umístění dítěte se SVP na posledních pozicích na základě právně neexistujícího kritéria.

V těchto situacích hrozí, že nejenže dojde formálně k zásahu do práva dítěte na vzdělání, ale že se zákonní zástupci dopustí také přestupku zanedbání péče o nezletilce s možností pokuty až 5 000 Kč, protože dítě formálně nepřihlásili k základnímu vzdělávání a nezajistili tak plnění povinné školní docházky [§ 182a odst. 1 písm. a) a odst. 2].

Přihlášku ke vzdělávání je proto potřeba poskytnout nebo zpřístupnit všem zákonným zástupcům minimálně těch dětí, které jsou ve školském obvodu školy přihlášeny k trvalému pobytu. Potřebu škol mít informace o SVP dětí je možné řešit vlastní aktivitou škol při přijímacím procesu, např. vyzváním zákonných zástupců dětí se SVP, aby si zkontrolovali dobu platnosti rozhodnutí a aby objednali dítě do ŠPZ, s tím, že škola uvítá informace o všech termínech tak, aby i ona měla představu o časovém rámci. Současně může škola požádat zákonné zástupce o poskytnutí informací z rozhodnutí ŠPZ platného pro stávající školní rok. V žádném případě však nejde o okolnost nebo podmínku pro přijímání dětí k základnímu vzdělávání. Jde jen o popis jednoho z možných řešení, ne o závazná pravidla, jejichž nedodržením dojde k porušení právních předpisů ať už na straně škol, nebo zákonných zástupců.

Jako nástroj pro určení školy, do které dítě nastoupí, používají některé základní školy také zápisový lístek.³⁾ Využívají přitom mechanismu zápisového lístku po přijetí na střední školu, tj. dítě, resp. zákonní zástupci mají jediný zápisový lístek a ten odevzdají ve škole, kam má dítě nastoupit. Neodevzdání zápisového lístku považují základní školy za nesplnění podmínky k přijetí nejen po zápisu a přijetí dítěte, ale i předem. Dochází tak k situaci, kdy i spádová škola v důsledku neodevzdání zápisového lístku dítě následně nepřijme, nebo v případě neodevzdání zápisového lístku před zápisem nebo v době zápisu ani nezahájí správní řízení o přijetí k základnímu vzdělávání.

V obou případech jde o protizákonný postup. V prvním případě škola není oprávněna rušit své vlastní rozhodnutí a vydávat rozhodnutí nové, navíc v neprospěch přijatého dítěte a bez právního důvodu. Ve druhém případě jde o formální právní pochybení nezahájení správního řízení o přijetí k základnímu vzdělávání, ke kterému dochází podáním přihlášky (žádosti) k základnímu vzdělávání. Tam, kde se toto pravidlo odevzdaného zápisového lístku používá, školy využívají neznalosti práv zákonných zástupců a jejich strachu z toho, že by dítě nemělo kam chodit do školy. Navíc tím, že školy, kam jednotliví zákonní zástupci děti přihlásili, o sobě vzájemně nevědí, se tento nástroj stává neefektivním, protože spádová škola nesmí nepřijmout či odmítnout dítě, jehož zákonní zástupci neodevzdali ve spádové škole zápisový lístek. V případě nepřijetí dítěte je toto důvodem ke zrušení rozhodnutí o nepřijetí v odvolacím řízení.

Některé školy využívají společnou elektronickou evidenci dětí, které mají trvalý pobyt v územním obvodu jednoho zřizovatele. Přestože má dítě určenu spádovou školu, která je povinna ho přijmout, v okamžiku, kdy je dítě přijato na jinou školu téhož zřizovatele a spádová škola to ze společné evidence zjistí, pak podle toho, jestli už vydala rozhodnutí o přijetí, buď původní rozhodnutí o přijetí zruší a vydá rozhodnutí nové - o nepřijetí -, nebo vydá zamítavé rozhodnutí, pokud rozhodnutí ještě nevydala. V obou dvou případech však školy odůvodní rozhodnutí přijetím do jiné školy.

Jak v případě nepřijetí z důvodu neodevzdání zápisového lístku, tak v případě využívání společné elektronické evidence je zřejmé, že jde o postup, který je protiprávní. Školský zákon nezná v případě základního vzdělávání, na rozdíl od středního vzdělávání, podmínku odevzdání zápisového lístku (§ 60g) a nezná ani povinnost zákonných zástupců přihlásit dítě jen do jedné - spádové školy, protože zákonný zástupce je pouze povinen přihlásit dítě k základnímu vzdělávání, a to i do jiné školy, než je škola spádová (§ 36 odst. 4 a 5).

Přestože je z uvedeného přehledu nesprávných postupů škol při přijímání dětí k základnímu vzdělávání nejen při zápisu do 1. ročníku patrné, že jde o agendu stiženou všemi negativy, která s sebou nese správní řízení, je také patrné, že smysl formalizovaného průběhu přijímání k základnímu vzdělávání je hned několikanásobný:

Z uvedeného je patrné, že řediteli školy jako správnímu orgánu rozhodujícímu o přijetí znesnadňuje při přijímání dětí do 1. ročníku přehled o počtech volných míst skutečnost, že ředitel školy, která dítě přijme ke vzdělávání, není povinen oznámit přijetí dítěte řediteli spádové školy dítěte bezodkladně po nabytí právní moci rozhodnutí o přijetí, tedy po převzetí zákonnými zástupci či doručením, ale až ke konci května kalendářního roku. Tím dochází i v současnosti až k několikatýdennímu prodlení, které by bylo možné zkrátit úpravou této "květnové" povinnosti na oznamovací povinnost , jak tomu je i v případě oznamovací povinnosti vůči spádové mateřské škole při přijetí dítěte do mateřské školy k plnění jednoleté povinné předškolní docházky (§ 34a odst. 2 poslední věta). To by se však vztahovalo jen na školy spádové, ne na všechny, kam zákonní zástupci dítě přihlásili, protože tyto školy nezná ani ředitel školy, která dítě přijala.

Taktéž je zřejmé, že řešení zápisu dětí do 1. ročníku základního vzdělávání prostřednictvím evidence přijatých dětí by mohlo mít smysl až jako krok následný, tj. po ukončení zápisu. Společná evidence zřizovatele škol by pak sloužila hlavně k evidenci násobných přijetí a případně ke komunikaci se zákonnými zástupci při řešení těchto situací. I tato společná evidence škol jednoho zřizovatele má své omezené možnosti, protože je schopna pomoci jen tehdy, pokud budou děti přijaty do více škol právě jen jednoho zřizovatele. Pomocí ní by tak už nebylo možné řešit případy, kdy je dítě přijato do více škol různých zřizovatelů, včetně škol soukromých a církevních. Pokud by toto mělo být řešením proti násobným přijímáním dětí k povinnému vzdělávání, pak by nejspíše muselo jít o celostátní evidenci, aby bylo možné evidovat i zapsání do více škol několika zřizovatelů a v různých krajích.

Správní řízení o přijímání dítěte k základnímu vzdělávání by už mělo být pro (spádové) školy rutinní záležitostí. Přesto je z uvedeného patrné, že školy mnohdy preventivně v obavách z nemožnosti přijmout k základnímu vzdělávání všechny spádové děti používají nejrůznější nástroje k tomu, aby byla skupina potenciálně nepřijatých dětí co nejmenší. Přitom zapomínají na to, že zajistit dostatečnou kapacitu jsou povinni zřizovatelé, nikoli školy. Proto by se měly školy případně i se svými zřizovateli zaměřit především na dostatečnou informovanost o celém mechanismu přijímání dětí k základnímu vzdělávání hlavně vůči zákonným zástupcům. Na průběh a podmínky zápisů se nedávno zaměřila i Česká školní inspekce (dále jen "ČŠI") a vydala tematickou zprávu ⁴⁾. Téma zápisu k základnímu vzdělávání je také uvedeno jako jeden ze specificky orientovaných úkolů v ⁵⁾. Už jen proto bude vhodné, aby ředitelé škol věnovali přípravě zápisů zvýšenou pozornost.