Problematika a rizika výběrových řízení a jejich plánování ve školském sektoru

Mezi prvními otázkami, které bude veřejný zadavatel řešit, bude bezpochyby figurovat stanovení předpokládané hodnoty zakázky, kontrola povinnosti sčítání hodnoty shodných nebo obdobných plnění pořizovaných v daném účetním období, dělení nebo slučování předmětů zakázek a úprava výběrových řízení rozdělených na části.

Před vyhlášením zadávacího řízení by škola jako zadavatel měla mít představu o výši nákladů, které je ochotna za předmět veřejné zakázky vydat. Odhad předpokládané hodnoty plnění by měl být kvalifikovaný a zadavatel by ho měl mít podložen aspoň neformálním průzkumem trhu. Další možností, jak stanovit předpokládanou hodnotu plnění, může být zkušenost s obdobným předmětem zakázky, který zadavatel zadával v minulosti. Je však potřeba vzít do úvahy i změnu situace na trhu, možných nákladů dodavatele a dalších okolností, které mohou mít vliv na hodnotu plnění.

Stanovením předpokládané hodnoty plnění však práce zadavatele nekončí. Výše předpokládané hodnoty zakázky nemusí být stejná jako předpokládaná hodnota samotného plnění. Veřejný zadavatel je dle § 13 odst. 8 zákona o veřejných zakázkách povinen při stanovení předpokládané hodnoty sečíst předpokládané hodnoty obdobných, spolu souvisejících dodávek či služeb, které hodlá pořídit v průběhu daného účetního období.

Výjimka se týká dodávek a služeb s proměnlivou hodnotou (v rámci daného účetního období), které zadavatel pořizuje sice opakovaně, ale dle svých aktuálních potřeb, to znamená, že zadavatel není schopen předvídat, kdy přesně a v jakém rozsahu je bude pořizovat.

Po sečtení předpokládaných hodnot jednotlivých souvisejících nebo obdobných plnění stanoví zadavatel předpokládanou hodnotu konkrétní veřejné zakázky, kterou sice uvede v zadávacích podmínkách, ale kromě určení druhu výběrového řízení, resp. linie, po které se v rámci zákona o veřejných zakázkách bude proces administrace výběru dodavatele ubírat, nemá konkrétní výše této hodnoty jiný praktický význam.

Pro potenciálního dodavatele je směrodatná předpokládaná hodnota plnění, kterou by zadavatel měl rovněž uvést v rámci zadávacích podmínek, a pokud možno výrazně tyto dvě předpokládané hodnoty odlišit, a případně i doplnit vysvětlením, kterým může předejít minimálně jedné žádosti o dodatečné informace v průběhu lhůty pro podání nabídek.

Další povinností zadavatele v rámci přípravy zadávacího řízení je dodržení zákazu nedovoleného dělení předmětu zakázek, který je upraven v § 13 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Hlavním cílem takového (nedovoleného) dělení je snížit předpokládanou hodnotu veřejné zakázky rozdělením na menší zakázky tak, aby tyto mohly být zadávány v mírnějším režimu, než v jakém by byla zadána nerozdělená zakázka. Zadávání v mírnějším režimu má pro nepoctivé zadavatele tu výhodu, že rozsah kontrolních mechanismů je menší (např. ÚOHS se nezabývá zakázkami malého rozsahu, na VZMR se nevztahují ustanovení o námitkách, v případě ZPŘ je kratší lhůta pro podání námitek než u otevřeného řízení, dle druhu výběrového řízení se výrazně mění rozsah povinně zveřejňovaných informací atd.).

Dělení předmětu zakázky úzce souvisí s tématem sčítání předpokládaných hodnot všech zakázek pořizovaných v daném účetním období zadavatelem. Pokud zadavatel všechna obdobná plnění nesčítá (která by reálně tvořila jednu zakázku zadávanou v otevřeném řízení nebo zjednodušeném podlimitním řízení), a místo toho zadá řadu zakázek malého rozsahu, může vzniknout podezření i na korupční jednání. Samozřejmě z pohledu hospodaření s veřejnými prostředky s péčí řádného hospodáře je takové jednání nejen neefektivní, protože jen stěží dokáže zabezpečit soutěž a tlak na co nejnižší cenu za co nejlepší plnění, ale i protiprávní, protože se jedná o diskriminaci subjektů, které se o zakázku mohly ucházet, kdyby proběhlo zadání v přísnějším režimu, a tím pádem by o zakázce byly informovány.

Dělení zakázek však neprobíhá pouze v rámci nekalého úmyslu zadavatele, ale často i pro zanedbání povinností či neschopnost odpovědné osoby. Sčítání předpokládaných hodnot všech obdobných nebo stejných plnění, které zadavatel hodlá pořizovat v daném účetním období, totiž předpokládá:

V případě, že zadavatel, resp. jeho statutární orgán nebo odpovědný zaměstnanec neví, jaká pravidla je potřeba dodržovat v rámci přípravy zakázek, nelze očekávat, že je budou dodržovat. Právě pro relativní složitost a náročnost procesu zadávání veřejných zakázek je často nutné zastoupení zadavatele poradenskou agenturou nebo advokátní kanceláří, které jsou schopny upozornit zadavatele na jeho povinnosti a připravit mu veškeré podmínky pro to, aby je mohl splnit.

Opačným problémem, se kterým se veřejní zadavatelé v praxi setkávají, je nedovolené slučování předmětu zakázek. Cílem samozřejmě nebývá snaha zadat zakázku v přísnějším režimu, ale často lenost zadávat víc zakázek, snaha ušetřit na nákladech za externí poradenské služby nebo nevědomost, že i slučování předmětů může porušovat zákon o veřejných zakázkách.

V případě, kdy zadavatel sloučí do jedné zakázky různá nesouvisející plnění (např. dodávka a instalace zabezpečovacího systému, propagačních předmětů, hraček pro děti a sběrných nádob na bioodpad), nastává situace, kde se okruh potenciálních dodavatelů zmenšuje. Někteří dodavatelé, kteří by mohli nabídnout dodávku jednoho druhu plnění (za nižší cenu a za lepších podmínek, než za jakých by toto plnění mohl dodat dodavatel, který by dodával celou sloučenou zakázku), nemusejí být schopni dodat celý předmět plnění. Zadavatel tak vylučuje ze soutěže např. silně specializované dodavatele, kteří jsou schopni v rámci svého oboru nabídnout výhodnější podmínky, ale nejsou schopni dodat úplně odlišné a nesouvisející plnění.

Řešením problému je rozumné rozdělení na více výběrových řízení (samozřejmě za dodržení zákazu dělení zakázek a za dodržení povinnosti sčítání obdobných a souvisejících plnění) nebo rozdělení zakázky na více samostatných částí.

Zákon o veřejných zakázkách umožňuje zadání jedné veřejné zakázky rozdělené na 2 a více samostatných částí. Tyto části lze chápat jako relativně samostatná výběrová řízení, kde pro každou část výběrového řízení bude samostatně vybrán dodavatel, který může (ale nemusí) být odlišný od dodavatelů jiných částí.

Celková předpokládaná hodnota zakázky bude tvořena součtem předpokládaných hodnot jednotlivých částí (za současného dodržení povinnosti sčítání hodnot obdobného nebo souvisejícího plnění). Druh zadávacího řízení bude tedy určen předpokládanou hodnotou celé zakázky a každá jedna část se bude řídit pravidly konkrétního druhu řízení.

Relativní nezávislost se projevuje zejména v tom, že po zahájení zadávacího řízení může každá část postupovat vlastním tempem bez ohledu na jiné části. Je tedy možná situace, kdy na jednu z částí nebude doručena žádná nabídka a bude zrušena, zatímco v rámci dalších částí bude doručeno nabídek více a budou vybráni různí (nebo shodní) dodavatelé.

Rozdělení na části je samozřejmě nutné popsat již v zadávacích podmínkách a definovat podmínky a hlavně způsoby, kterými budou uchazeči podávat nabídky na jednotlivé části.

Existuje riziko, že některý uchazeč pošle v jedné obálce i tři nabídky na tři různé části (a tuto skutečnost na svrchní obálce neuvede). V takových případech může dojít např. k situaci, kdy se část 1 zruší (nabídky se neotevřené archivují), a v rámci neotevřené nabídky na část 1 bude v obálce obsažena i nabídka pro část 2, která zrušena nebyla. Jedná se o chybu uchazeče, avšak je zde i hlavně zájem zadavatele, aby obdržel co nejvíc nabídek a výběrové řízení proběhlo bez zmatků a nedorozumění. Přesný popis způsobu podávání nabídek na jednotlivé části dokáže takovým situacím předcházet.

Zadavatel připravující veřejnou zakázku rozdělenou na více částí musí pamatovat, že i přes rozdělení na relativně samostatné části se jedná o jednu zakázku a jednotlivé části musí svým předmětem odpovídat předmětu zakázky. Jedná-li se tedy o veřejnou zakázku na stavební práce dle § 9 zákona o veřejných zakázkách, není možné takovou zakázku rozdělit na část poptávající dodavatele stavebních prací a část poptávající dodavatele služeb.

Za porušení zákona o veřejných zakázkách je vždy odpovědný zadavatel, a to i v případech, kdy na odborné zadávání veřejných zakázek není personálně dostatečně vybaven. Částečným řešením je relativní přenesení odpovědnosti za dodržení zákonem stanovených pravidel. Poradenské společnosti a advokátní kanceláře poskytující služby zástupce zadavatele dle § 151 zákona o veřejných zakázkách a s tím související doplňkové služby administrace zadávacího řízení se mohou smluvně zavázat, že jimi administrované zadávací řízení bude provedeno v souladu se zákonem o veřejných zakázkách, případně jinými zdroji pravidel a pokynů (týká se zejména interních směrnic zadavatele nebo pravidel dotačních programů). Zadavatel se takovou smlouvou samozřejmě nezbavuje odpovědnosti za nesprávně provedené zadávací řízení, ale udělenou pokutu nebo vrácenou či neudělenou část může na základě odpovědnostního vztahu požadovat po administrátorovi konkrétního řízení. Advokáti mají ze zákona povinnost uzavřít pojištění v minimální výši 5 mil. Kč, poradenské společnosti tuto povinnost nemají, ale každá serioznější společnost má podobné pojištění sjednané (často v mnohem vyšším rozsahu než 5 mil. Kč). Vymáhání náhrady škody po společnosti, která nemá sjednané pojištění profesní odpovědnosti a nechce platit dobrovolně, je v praxi velmi obtížné. U pojištěných společností je situace jednodušší a zadavateli bývá náhrada škody (pokuty nebo ušlé ) vyplacena pojišťovnou dřív a s menšími obtížemi.

Škola jako veřejný zadavatel a zejména vedení školy odpovědné za provádění zadávacích řízení nese na svých bedrech velkou odpovědnost při hospodaření s veřejnými prostředky. Proces vynakládání těchto prostředků je předmětem kontrol různých orgánů (zřizovatele, finančního úřadu, poskytovatele , policie, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže). Je proto namístě řádné plánování a průběžné vzdělávání příslušných pracovníků zadavatele, aby byly dodrženy nejenom postupy konkrétního typu zadávacího řízení, ale aby i samotné zadávací řízení bylo správně zvoleno a jeho předmět byl transparentně a nediskriminačně nastaven.