Ředitel školy a školského zařízení, 1. část

Zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) ve znění zák. č. 242/2008 Sb. platném od 1. 9. 2009 upravuje základní pravomoci a povinnosti ředitele školy a školského zařízení, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí.

Školský zákon v ustanovení § 166 odst. 4 taxativně stanoví ty důvody, kdy zřizovatel ředitele školy a školského zařízení odvolá z jeho funkce, pokud důvody tímto ustanovením předpokládané nastanou, když úprava v tomto ustanovení uvedená za nastalé situace nedává zřizovateli jinou možnost.

Těmito důvody je jednak pozbytí některého z předpokladů pro výkon funkce ředitele školy nebo školského zařízení stanoveného zvláštním zákonem, kterým je v tomto případě zákon o pedagogických pracovnících nebo nesplnění podmínky získání znalostí z oblasti řízení školství studiem pro ředitele škol a školských zařízení podle zákona o pedagogických pracovnících anebo v případě organizačních změn, jejichž důsledkem je zrušení vykonávané funkce.

Odstavec 5 téhož ustanovení upravuje jinou situaci a uvádí ty důvody, za nichž zřizovatel ředitele školy a školského zařízení sice nemusí odvolat z jeho funkce, ale může tak učinit, pokud ony zákonné důvody nastaly. Rozdíl v pojmech „odvolá“ a „může odvolat“ je zřejmý.

Prvním takovým důvodem uvedeným v ustanovení § 166 odst. 5 písm. a) školského zákona je závažné porušení nebo neplnění právních povinností vyplývajících z ředitelem vykonávané funkce, které bylo zjištěno zejména inspekční činností České školní inspekce, zřizovatelem nebo jinými kontrolními orgány.

Druhým důvodem uvedeným v ustanovení § 166 odst. 5 písm. a) školského zákona je dosažení 65 let věku ředitelem školy nebo školského zařízení.

Důležité je si uvědomovat, že odstavce 4 a 5 ustanovení § 166 ale mohou být vzájemnou souvislostí přímo a velmi úzce „propojeny“, protože když ředitel školy nebo školského zařízení například pro neplnění svých povinností a nastoupení trestní odpovědnosti ztratí zákonný předpoklad výkonu své funkce, kterým je bezúhonnost, rozumějme trestní bezúhonnost neboli předpoklad „čistého trestního rejstříku“, pozbývá jeden ze základních předpokladů pro výkon své funkce a ze zákona nastane právě ten důvod, při kterém zřizovatel nemá jinou možnost, než na základě zákonné úpravy v ustanovení § 166 odst. 4 školského zákona takového ředitele z jeho funkce odvolat.

Hlavním smyslem tohoto článku ale je upozornit ředitele škol a školských zařízení na to, co jim v běhu každodenních starostí a spousty práce uniká, totiž že „závažným porušením nebo neplněním právních povinností vyplývajících z ředitelem vykonávané funkce, které bylo zjištěno zejména inspekční činností České školní inspekce, zřizovatelem nebo jinými kontrolními orgány“ jak zní ustanovení § 166 odst. 5 písm.a) školského zákona, se nerozumí neplnění či porušení jen těch povinností ředitele, které jsou spojeny s pedagogickými činnostmi, ale i dalších povinností, které z funkce ředitele a její zákonné úpravy vyplývají, tedy povinností takzvaně manažerských.

A pokud budu podrobně zkoumat jednotlivá odvolání ředitelů provedená zřizovateli škol a školských zařízení, ke kterým v praxi došlo (a stále dochází), tak v naprosté většině případů se tak podle znění listiny o jejich odvolání stalo pro pochybení, která by se do jisté míry dala zobecnit pod označení „pochybení manažerská“, takže nebylo a není vůbec žádnou výjimkou, že v této souvislosti zřizovatel často ještě i sám dodává, že pokud jde o plnění povinností ředitele v oblasti pedagogické, nemá výhrad a spíše je tomu naopak.

Nejen z uvedené právní úpravy, ale také z této skutečnosti tak pro každého ředitele vyplývá, že přinejmenším rovnocennými, pokud jde o jeho pracovní funkci, jsou s povinnostmi pedagogickými i povinnosti manažerského typu, přičemž k jejich porušení nebo neplnění dochází častěji a až na výjimky k odvolání z jejich funkce dochází právě pro pochybení - ať již skutečná nebo zdánlivá v této oblasti.

To je ale jen jeden z možných následků porušení či neplnění povinností v této oblasti, další následky znamenají nastoupení odpovědnosti i správního nebo trestněprávního charakteru.

Je proto zřejmé, že by ředitel školy a školského zařízení měl právě o obsahu a rozsahu těchto povinností vědět co nejvíce, což je možné jenom tehdy, pokud tuto skutečnost přijme jako fakt spojený s výkonem pracovní funkce ředitele a pokud se s těmito svými povinnostmi důkladně seznámí a porozumí jim.

A takový cíl si vytkl článek, který máte před sebou.

Základní právní úpravu, pokud jde o stanovení povinností ředitele školy a školského zařízení, je možno rozdělit na zcela obecnou úpravu povinností ředitele a statutárního orgánu školské právnické osoby v § 131 školského zákona a na konkrétnější úpravu povinností ředitele školy a školského zařízení v § 164 a 165 téhož školského zákona.

Z ustanovení § 131 vyplývá, že ředitel školské právnické osoby, která je právnickou osobou zřízenou podle školského zákona, jejíž hlavní činností je poskytování vzdělávání podle vzdělávacích programů a školských služeb podle školského zákona, je jedním ze zákonem upravených klíčových orgánů této školské právnické osoby a jako její statutární orgán rozhoduje ve všech jejích věcech s výjimkou případů, kdy takovou výjimku stanoví školský zákon.

Jedná se tak o sice obecně stanovený rozsah práv a povinností, zato s obrovským dosahem - ve všech věcech - takže bez dalšího rozlišení, zda se v konkrétním případě jedná o věci pedagogického, pracovněprávního nebo ekonomického charakteru.

Ředitel školy a školského zařízení rozhoduje ve všech záležitostech týkajících se poskytování vzdělávání a školských služeb, pokud školský zákon nestanoví jinak a odpovídá za to, že škola poskytuje vzdělávání a školské služby v souladu se školským zákonem za odbornou a pedagogickou úroveň vzdělávání a školských služeb, a spolu s tím má stanovenu ještě řadu dalších povinností upravených ustanovením § 164 školského zákona, který je cele věnován povinnostem ředitele v pedagogické oblasti.

Jedná se o to ustanovení školského zákona, které ale nejen upravuje povinnosti ředitele školy a školského zařízení v oblasti pedagogické, ale upravuje také pravomoc a působnost ředitele školy a školského zařízení. V této souvislosti je třeba připomenout, že úprava provedená v ustanovení § 164 odst. 1 písm. a) až h) vymezuje kompetence ředitele pokud jde o řízení vzdělávací činnosti a poskytování školských služeb školy a školského zařízení bez ohledu na to, kdo je zřizovatelem tohoto školského subjektu.

Jednotlivé části tohoto ustanovení poměrně konkrétně upravují odborné povinnosti ředitele školy a školského zařízení v pedagogické oblasti, ale jedna z těchto částí uvedená pod písmenem a) stojí jakoby nad nimi a obecně je zastřešuje, když stanoví, že ředitel školy a školského zařízení rozhoduje ve všech záležitostech týkajících se poskytování vzdělávání a školských služeb, pokud školský zákon nestanoví jinak, takže svěřuje veškeré pravomoci řediteli školy, aniž by jednotlivé kompetence musely být jmenovitě v zákoně vymezeny, což znamená vyjádření zásady, že vše, pokud jde o rozhodování v pedagogické oblasti a je spojeno se školou nebo školský zařízením, náleží do rukou ředitele školy a výjimku z této zásady může stanovit zase jen zákon a nikdo jiný.

Jak již ale bylo řečeno a jak by mělo být i ředitelům škol a školských zařízení známo, i když si to nechtějí ve všech případech připouštět, nejen povinnosti a kompetence obsažené v ustanovení § 164 odst. 1 zák. č. 561/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů naplňují obsah pracovní funkce ředitelů škol a školských zařízení.

Další povinnosti a současně kompetence ředitelů (ale i jejich odpovědnost) plynou především z ustanovení § 165 odst. 1 písm. a) a b), podle nichž ředitel školy a školského zařízení stanovuje organizaci a podmínky provozu školy a školského zařízení a odpovídá za použití finančních prostředků státního rozpočtu přidělených podle § 160 až 163 školského zákona v souladu s účelem, ke kterému byly přiděleny.

Na rozdíl od úpravy provedené v § 164 odst. 1 písm. a) až h), která vymezuje kompetence ředitele, pokud jde o řízení vzdělávací činnosti a poskytování školských služeb školy a školského zařízení, bez ohledu na to, kdo je zřizovatelem tohoto školského subjektu, tak povinnosti a kompetence ředitele školy a školského zařízení vymezené v § 165 odst. 1 a 2 se vztahují jen k těm, kdož jsou řediteli škol a školských zařízení, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí, neboli řediteli veřejných škol a školských zařízení.

Takto provedená právní úprava znamená jediné - že i v oblastech mimo odbornou pedagogickou činnost jsou veškeré rozhodovací pravomoci a kompetence, ať ve věcech pracovněprávních nebo civilněprávních včetně věcí finančních a ekonomických, v rukou ředitele školy a školského zařízení.

Ředitele soukromých nebo církevních škol a školských zařízení toto zákonné ustanovení nezavazuje, protože jejich povinnosti a kompetence plynou ze smluv, které jsou uzavírány mezi školou a mezi žáky či studenty, respektive jejich zákonnými zástupci, i když se v mnohém této právní úpravě přibližují, protože z ní obvykle vycházejí.

Ve druhém odstavci § 165 školského zákona jsou vedle sebe vymezeny jak povinnosti, tak i kompetence ředitele školy a školského zařízení jako správního orgánu a k tomu, co z této úpravy plyne, se bude věnovat druhá část článku.

Vymezení pojmu odpovědnosti je chápáno tak, že zásadně jde o povinnost snést zákonem stanovenou sankci (újmu) jako následek porušení právních povinností, které vyplývají nejen z právních předpisů, ale také ze závazků, které nejčastěji vznikají ze smluv, přičemž porušení takto existujících povinností je protiprávním jednáním, za které následuje zmíněná sankce a těch je několik druhů.

Takto vymezený pojem odpovědnosti se ale týká především osoby ředitele jako fyzické osoby, ne školy či školského zařízení jako právnické osoby, protože v jejím případě odpovědnost často nastupuje bez ohledu na to, zda právnická osoba porušila právní povinnost, protože v jejím případě postačí, aby její odpovědnost nastala v případech zákonem stanovených. Praxe ukazuje ve školství dlouho tentýž jev, totiž že v případě povinností plynoucích ze zákona nebo podzákonného předpisu nebývá s jejich dodržením tolik problémů jako s povinnostmi plynoucími ze závazků.

Jde o záležitost dlouhodobou a přes širší právní osvětu bez významnějšího zlepšení a svědčí o tom praktické zkušenosti s odvoláváním ředitelů zmíněným v úvodu článku, protože jako jednu z významně porušených povinností ředitele školy a školského zařízení je možné číst v mnoha rozhodnutích zřizovatelů o odvolání ředitele nevýhodně nebo nesprávně uzavřenou smlouvu.

Důvodů je jistě více, ale podle mých zkušeností tím nejvýraznějším je podceňování významu smluv přesto, že jsou to na rozdíl od právního předpisu právě smlouvy, které má každá z jejích stran možnost ovlivnit především pečlivým přístupem k nim s aktivním podílem na jejich vytvoření, ale skutečnost je jiná, takže i když právě smlouvy jsou uzavírány poměrně často, není jim věnována patřičná pozornost a mnohdy se ředitel školy či školského zařízení (nebo jím pověřená osoba), který obvykle bývá tím, kdo sám smlouvu nevytváří, ale měl by se k jejímu návrhu vyjádřit, jí nevěnuje patřičnou pozornost a stejný přístup často panuje v těch případech, kdy méně často je právě ředitel školy nebo školského zařízení tím, kdo návrh smlouvy předkládá, a tedy jej předtím musel vytvořit.

Tato situace a skutečnost, že v našem právu stále více převládá pojem „smluvní volnosti“, který je třeba správně chápat a také si s ním správně poradit, je důvodem, proč se i ke smlouvám v každodenní praxi ředitele školy a školského zařízení ještě vrátím v příštím čísle, protože i on je pro plnění povinností ředitele školy a školských zařízení a jejich odpovědnost velmi významný.

Rozlišování odpovědnosti je možné provádět podle několika hledisek, pro praxi nebo přesněji pro školskou praxi je možno použít dvě základní hlediska, kdy tím prvním je rozlišování odpovědnosti podle zavinění, a tím druhým je rozlišování podle právních oblastí, ve kterých odpovědnost při splnění podmínek zákonem, respektive zákony stanovených, nastupuje.

V případě škol a školských zařízení je třeba uvažovat jak s odpovědností fyzických osob, která je postavena na existenci zavinění a je označována také jako odpovědnost subjektivní, tak i s odpovědností, která zavinění nevyžaduje a tou je odpovědnost právnických osob, která bývá označována jako odpovědnost objektivní nebo odpovědnost „za výsledek“.

Jak vyplývá z názvu, je u fyzických osob podmínkou vzniku právní odpovědnosti (vedle dalších skutečností) především existence zavinění, kterým se rozumí vnitřní vztah fyzické osoby k výsledku jejího chování, respektive jednání a jeho rozlišení vyprecizováno v právu trestním do dvou základních druhů zavinění a dvou základních forem každého druhu a je takto používáno rovněž v jiných právních oborech, má svůj konkrétní význam především pro posuzování závažnosti zavinění a tím i uplatnění následku, kterým je sankce.

Zmiňovanými druhy zavinění jsou úmysl a nedbalost, přičemž úmysl se dále člení na úmysl přímý a nepřímý a je závažnější formou zavinění a v oblasti trestněprávní jsou s ním spojovány závažnější trestné činy. Nedbalost se dále člení na nedbalost vědomou a nedbalost nevědomou a pokud jde o podrobnosti druhů a forem zavinění, bude jim věnována pozornost ve druhé části tohoto článku v příštím čísle.

Odpovědnost právnických osob, označovaná jako odpovědnost objektivní nebo odpovědnost za výsledek, nastupuje v případech stanovených právními předpisy bez ohledu na to, zda právnická osoba porušila právní předpis, podmínkou je to, aby její odpovědnost stanovil zákon. Jako příklad je možno uvést odpovědnost zaměstnavatele, a tedy také školy nebo školského zařízení za pracovní úraz, kdy zaměstnavatel tuto odpovědnost nese vždy, když k pracovnímu úrazu došlo, aniž by musel zaměstnavatel porušit některou ze svých povinností.

A tak i když odpovědnost v takových případech nese škola nebo školské zařízení, konkrétně ji musí naplnit ne právnická osoba, ale její ředitel, který za ni navenek jedná.

Z každého pravidla existuje určité „ale“ a v případě odpovědnosti právnických osob jsou takovým „ale“ ty případy, kdy v případě právnické osoby školy nebo školská zařízení nevyjímaje může vzniknout odpovědnost za porušení povinností v oblasti správní, které znamená vznik takzvaného správního deliktu, za který následuje sankce, kterou je sankce finanční.

Je třeba poukázat na nejčastěji nastupující odpovědnost ať již subjektivní nebo objektivní a na prvním místě pokud jde o četnost, půjde o odpovědnost pracovněprávní jako označení obecnějšího charakteru, protože se ještě dále člení, a to nejen na odpovědnost zaměstnavatele a zaměstnance, ale i dál. Odpovědnost občansko a obchodně-právní, jak je z názvu zřejmé, upravují občanský a obchodní zákoník a jedná se především o odpovědnost plynoucí ze závazkových vztahů, do nichž školy i školská zařízení vstupují také, i když by se snad na první pohled mohlo zdát, že se tyto vztahy škol a školských zařízení netýkají, ale tak tomu v praxi skutečně není. Zapomenout v tomto výčtu nelze ani na odpovědnost správní, a to nejen proto, že ředitel školy či školského zařízení vystupuje v případech stanovených ustanovením § 165 odst. 2 školského zákona, ale proto, že nastupuje v případě porušení celé řady zákonů stanovujících v této oblasti povinnosti jak fyzickým, tak i právnickým osobám a pro příklad stačí připomenout jen zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů.

Konečně je třeba připomenout i odpovědnost trestní, která je postavena jen na zavinění, takže se jedná o odpovědnost subjektivní, odpovědnost fyzických osob, v našem případě především ředitelů škol a školských zařízení, při kterých se nejčastěji objevuje nevědomá nedbalost jako jednoznačně převažující druh a forma zavinění.

První část článku věnovaného zákonné úpravě povinností ředitele školy a školského zařízení byla zaměřena na seznámení ředitelů s právní úpravou provedenou školským zákonem a také na pojem odpovědnosti z hlediska práva a druhá, případně i třetí část článku se bude týkat pohledu na konkrétní následky porušení oněch „manažerských povinností“ ředitele školy a školského zařízení, na vznik jeho odpovědnosti a na konkrétní dopady těchto skutečností pro výkon funkce ředitele školy a školského zařízení.

* zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání - školský zákon, ve znění pozdějších předpisů

* zákon č. 563/2004 Sb., pedagogických pracovnících, ve znění pozdějších předpisů

* zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů

* zákon č. 101/2000 Sb., zákon o ochraně osobních údajů ve znění pozdějších předpisů