Základní nedorozumění o inkluzivní novele školského zákona v praxi škol v prvním roce (2016/2017)

Protože jde o změnu právních předpisů, není rozhodující, jestli jde o školské právní předpisy, nebo např. o pravidla silničního provozu, která zná a používá významná část populace. V případě změn pravidel silničního provozu se však nenajde účastník silničního provozu, který by se s novými pravidly předem neseznámil. Pojďme se proto podívat spíše na situace, které se v praxi škol vyskytují nejčastěji v důsledku nepochopení nových pravidel. K mnohým nedorozuměním dochází především v otázkách

Jednotlivé situace jsou popsány tak, jak k nim docházelo postupně v průběhu roku, nikoli podle četnosti výskytu či míry závažnosti nerespektování závazných pravidel chování.

Prvním nepochopením je Některé školy se domnívaly, že ty děti, které byly v systému poskytování podpůrných opatření již před 1. září 2016, se vzdělávají za stejných podmínek jako doposud, tedy že se na tyto děti tzv. inkluzivní novela školského zákona zatím nevztahuje. Novela školského zákona však žádné takové pravidlo neobsahuje, všechny děti se SVP se proto od 1. září 2016 vzdělávají podle pravidel obsažených v tzv. inkluzivní novele. SVP už přitom v novém systému nejsou chápány jen jako soubor objektivních důvodů, ale jako komplex objektivních důvodů a individuálních potřeb každého konkrétního dítěte zvlášť.

Údajná dvouletá přechodnost vznikla nepochopením potřeby zachovat platnost poradenských dokumentů ze stávajícího systému z toho prostého důvodu, že nebylo reálně možné, aby školská poradenská zařízení přepracovala dokumentaci všem dětem se SVP s platností od 1. září 2016 (viz § 32 vyhlášky č. 27/2016 Sb., o vzdělávání dětí se SVP - dále jen „vyhláška č. 27/2016 Sb.“), a tyto děti by nemohly dostávat žádnou podporu, dokud by neměly nové dokumenty školského poradenského zařízení (dále jen „ŠPZ“). Proto se dětem, které měly dokumenty ŠPZ vystaveny před 1. zářím 2016, poskytovala podpůrná opatření podle těchto dokumentů (do 31. 8. 2016 vydávala ŠPZ jen zprávy, které neměly sjednocené formální náležitosti ani obsah, dětem nevznikal nárok na podpůrná opatření a ani školám na jejich financování ze státního rozpočtu).

To mělo v uplynulém školním roce za následek situaci, kdy dvě děti s velmi podobnými SVP (nikoli postižením!) používaly podpůrná opatření ve dvou systémech. V těchto případech bylo velmi jednoduše identifikovatelné, že „starý“ systém není schopen garantovat dětem ani školám adekvátní míru nastavení podpůrných opatření ani jejich financování už jen proto, že příplatek na zdravotní postižení dítěte byl poskytován ke krajskému normativu pouze tehdy, pokud dítě mělo tzv. školské zdravotní postižení, tedy jen mentální postižení ve stupni středně těžké a těžké, souběžné postižení nebo autismus (§ 16 odst. 8 školského zákona ve znění před 1. 9. 2016), zatímco příplatek na podpůrná opatření zahrnuje poskytování finančních prostředků na všechna podpůrná opatření ve 2. a vyšším stupni bez ohledu na druh SVP jednotlivých dětí.

Z důvodu až dvouleté platnosti poradenských dokumentů vydaných před 1. září 2016 bude ještě pro školní rok 2017/2018 potřeba, aby školy samy posoudily, jestli je podpora dítěte podle těchto poradenských dokumentů adekvátní a jestli současně nedochází k situaci, kdy je tato podpora školami financována z jiných zdrojů než těch určených na podpůrná opatření. Pokud se školy i děti v takové situaci ocitly už v průběhu školního roku 2016/2017, bylo by více než vhodné, aby školy tuto situaci řešily tím, že zákonným zástupcům celou situaci vysvětlí a požádají je o absolvování kontrolního posouzení SVP dětí pro nastavení podpůrných opatření již v novém systému ještě před termínem stanoveným v poslední platné zprávě.

Na tomto místě je potřeba připomenout, že Je tomu tak i v případě, že se přímo v názvu podpůrného opatření objevuje slovní spojení „pedagoga“ či „pro školu“. Pokud dítě změní školu, dochází po zapsání změny do školní matriky automaticky k přechodu financování podpůrných opatření ze školy původní na školu novou. Podle potřeb konkrétního dítěte je také určen stupeň podpůrného opatření, tj. jeho množství. Pokud tedy školy vnímají finanční prostředky a poskytnutí či poskytování podpůrných opatření konkrétnímu dítěti jako nadstandard závislý na rozhodnutí školy, pak jde o nepochopení, které může mít i pro školy velmi negativní finanční dopad. Přiznání podpůrných opatřeních ŠPZ dítěti je rozhodnutím o potřebách dítěte, které potřebuje ke svému vzdělávání konkrétní podpůrná opatření. Školy pak tato podpůrná opatření poskytují ne proto, že se mohou rozhodnout, že je dítěti chtějí poskytnout, ale proto, že to je jejich povinnost.

S postupným přechodem na nový systém bylo možné začít rozeznávat, které školy chápou nový systém podpůrných opatření jako státem financovanou podporu určenou pro konkrétní dítě a které školy vnímají podpůrná opatření jako finanční prostředky k využití podle potřeb škol, nikoli konkrétního dítěte. Dochází tak k situacím, kdy např. asistenta pedagoga využívá škola i pro jiné dítě, s odůvodněním, že je podle názoru školy potřebné i další dítě, nejen to dítě, kterému asistenta pedagoga a finanční prostředky na něj přiznalo ŠPZ. Podobně je tomu v případech, kdy je potřeba naplánovat náhradu v době nepřítomnosti vyučujícího. Pokud škola výuku organizačně zajistí asistentem, který ve třídě působí, pak musí současně řešit i potřebu náhrady za asistenta. Je proto jednodušší zajišťovat náhradu vyučujícího takovým pracovníkem školy, který není personálním podpůrným opatřením dítěte i přímo ve výuce.

Nepochopení toho, že podpůrné opatření je určeno dítěti, a ne škole, se objevují i v případě materiálního vybavení. Jde nejčastěji o uložení typicky relaxačních a technických pomůcek nebo o umístění IT techniky mimo třídu do nepřístupných prostor, přestože je má mít dítě k dispozici při výuce, tj. nejlépe přímo ve třídě, kde probíhá výuka.

Tím, že je příplatek na podpůrná opatření ke krajskému normativu státní dotací, je u něj ze zákona dána i přímá kontrolní pravomoc na způsob využívání těchto finančních prostředků. Pokud kontrolní orgán zjistí, že škola nepoužila finanční prostředky předepsaným způsobem, může nařídit škole vrácení v míře jejího použití v rozporu s právními předpisy. Podpůrná opatření je proto naprosto nezbytné poskytovat v souladu s rozhodnutím ŠPZ. Novela školského zákona současně pamatuje i na situaci, kdy se škola a ŠPZ dohodnou po vydání rozhodnutí o přiznaných podpůrných opatřeních jinak, k čemuž potřebují následné udělení informovaného souhlasu zákonnými zástupci dítěte (§ 16 odst. 4 školského zákona).

se začalo projevovat především při přiznávání podpůrného opatření asistent pedagoga, konkrétně při stanovování velikosti jeho pracovního úvazku jako stupně podpůrného opatření. Přestože se ŠPZ i škola shodly na všech činnostech, pro které má mít konkrétní dítě asistenci, v rozhodnutí ŠPZ o přiznaných podpůrných opatřeních (formálně označeném jako „doporučení ŠPZ ke vzdělávání dítěte se SVP“) je velikost pracovního úvazku asistenta nedostatečná. Typickým příkladem je dítě v 1. či ve 2. ročníku, které má mít podle popisu rozsahu podpory v rozhodnutí ŠPZ asistenci na celou dobu výuky, doprovod na oběd a následně i v družině, která je součástí školy. Přestože jen počet hodin přímé pedagogické činnosti dosahuje téměř celého úvazku, rozhodne ŠPZ o velikosti úvazku 20 hodin týdně (0,5 pracovního úvazku). V případě dítěte na 2. stupni, které má počet hodin téměř 30, nebo dokonce přesahující 30, a dále s potřebou doprovodu na oběd a nepřímou pedagogickou činností je pak velikost úvazku určena na 30 hodin týdně (0,75 pracovního úvazku). Ani v jednom případě velikost úvazku asistenta pedagoga neodpovídá potřebám konkrétního dítěte.

Z komunikace zákonných zástupců s některými školami přitom vyplynulo, že školy ani neuvažovaly o zahájení revize proti formálně finančně nedostatečně zajištěné podpoře, tedy že ani neuvažovaly o odvolání se proti neodpovídajícímu finančnímu zajištění podpůrných opatření. Školy tak v případě, že nebudou mít potřebné finanční prostředky z příplatku na podpůrná opatření, budou muset financovat podpůrná opatření z jiných rozpočtových zdrojů, protože jsou současně povinny podpůrná opatření poskytovat. To, že školy nevyužily možnosti se odvolat, tj. nevyužily možnosti ochrany garantované právními předpisy před nedostatečným finančním zajištěním právě v podobě zahájení revize, nesmí mít dopad na děti se SVP, které mají na podpůrná opatření nárok a fakticky je i potřebují. Je proto potřebné, aby si školy hlídaly financování podpůrných opatření, protože jde nejen o službu, kterou jsou povinny poskytovat dětem, ale jde ve svém důsledku i o finanční hospodaření každé školy.

Další neporozumění vyšlo najevo v době, kdy děti po několika měsících platnosti inkluzivní novely školského zákona absolvovaly kontrolní vyšetření, případně absolvovaly první zjišťování SVP. Mnohé z nich neměly , přestože ho má mít každé dítě, u kterého především škola identifikuje možnost SVP. Samozřejmě že existují i případy, kdy je nepochybné, že podpůrná opatření 1. stupně nebudou pro dítě dostatečná, a je proto potřeba dítě objednat ke zjištění jeho SVP okamžitě. To však školy nezbavuje odpovědnosti za systémovou práci s dítětem tak, aby bylo možné poskytnout tyto informace ŠPZ právě pro účely identifikace SVP dítěte a jeho podpůrných opatření.

Nově uložená (§ 12 odst. 3 vyhlášky č. 27/2016 Sb.) bývá v některých případech nepochopena na všech stranách hned několika způsoby. Školy se domnívají, že povinnost ŠPZ projednat navržená podpůrná opatření ještě před vydáním rozhodnutí znamená právo škol rozhodovat, co ještě může a co už nesmí ŠPZ jako podpůrné opatření dítěti přiznat. Naopak některá ŠPZ mají za to, že jsou školy oprávněny je tímto způsobem kontrolovat. Není tomu tak ani v případě škol, ani v případě ŠPZ. Jde jen o formální způsob vyjádření spolupráce při nastavování podpůrných opatření pro konkrétní dítě. ŠPZ zjišťuje SVP dítěte a rozhoduje o podpůrných opatřeních, která pak má škola povinnost dítěti poskytovat. Aby byla podpora co nejefektivnější, mají dva hlavní aktéři spolupracovat. Konečné rozhodnutí o podpůrných opatřeních je však na ŠPZ, které toliko „přihlédne k vyjádření“ školy a zákonných zástupců dítěte. Podle školského zákona je dále možné, aby škola po předchozím projednání se ŠPZ a se souhlasem zákonných zástupců poskytovala jiné podpůrné opatření ve stejném stupni, tj. škola může navrhnout změnu, aniž by došlo ke změně rozhodnutí ŠPZ o přiznaných podpůrných opatřeních.

Stručné ukázky základních nedorozumění či nepochopení tzv. inkluzivní novely školského zákona jsou opravdu jen výběrem z těch, se kterými se setkávám. To, že se nový systém vzdělávání dětí se SVP začíná usazovat, je nepochybné. Co ho nejvíce ohrožuje, je právě nepochopení několika základních změn a setrvávání na letitém provádění agendy způsobem, který není v souladu se školskými právními předpisy. Nejčastěji jde tedy konkrétně o změny definice dítěte se SVP, která už není tzv. školským zdravotním postižením nebo znevýhodněním, o striktní individualizaci podpůrných opatření, která jsou vázána toliko na dítě, ne na třídu či školu, a jejich záměnu s organizační podporou (viz např. snížený počet dětí ve třídě či asistent pedagoga podle § 18 vyhlášky č. 27/2016 Sb.), o povinnost škol podpůrná opatření poskytovat a o neporozumění spolupráci mezi ŠPZ a školami, včetně nepochopení významu opravných prostředků proti rozhodnutí o přiznaných podpůrných opatřeních.

V průběhu roku si všichni aktéři vzdělávání dětí se SVP mnohá nová pravidla stihli vyzkoušet. Nedorozumění, ke kterým docházelo na počátku roku, se v průběhu roku postupně vyjasňovala. Důležité proto bude, aby praktických nedorozumění i nadále ubývalo a aby jak školští, tak poradenští pracovníci byli s agendou vzdělávání dětí se SVP informováni objektivně správně a v souvislostech, hlavně proto, aby v praxi nedocházelo k udržování takových postojů a postupů, které vedly ke změně systému.