Zákon o uznávání výsledků dalšího vzdělávání a jeho vliv na českou vzdělávací soustavu, 1. část

Tento zákon totiž vstupuje do oblasti, která dosud nebyla právní normou systémově podchycena – jde o problematiku uznávání vzdělání dosaženého mimo oficiální vzdělávací systém. Tím je doplněna soustava tzv. školských zákonů o zákon, jenž legislativně upravuje oblast vzdělávání, která se uskutečňuje mimo školskou soustavu. Podívejme se společně, jak tento nový předpis ovlivní podmínky vzdělávání ve školách a školských zařízeních, a to s ohledem na potřeby řízení a organizace vzdělávání v rámci stávající vzdělávací soustavy. Smyslem následujících řádků je také přiblížit úmysly tvůrců zákona (ratio legis). Pochopením smyslu zákona může jeho uživatel lépe využít možností, které zákon v oblasti dalšího vzdělávání nabízí.

Práce na této normě měly své kořeny již v průběhu 90. let, a to jednak v rámci činnosti VÚOŠ (dnes NÚOV – Národní ústav odborného vzdělávání), NVF (Národního vzdělávacího fondu), dále v rámci realizace některých programů EU (zejména programu Leonardo), v rámci prací na tzv. Bílé knize (Národní program rozvoje vzdělávání v ČR) a samozřejmě ovlivnila tvorbu a přijetí konceptu uznávání jiného, než formálního vzdělávání řada dalších vládních i nevládních institucí a jednotlivců.

Bezprostředním impulsem pro zahájení prací na konkrétním znění právní normy pak bylo přijetí Národního akčního plánu zaměstnanosti na léta 2004 – 2006, v němž bylo Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy mj. uloženo zpracovat ve smyslu Memoranda Evropské komise o celoživotním učení návrh systému uznávání neformálního vzdělávání a informálního učení pro dosažení stupně vzdělání dospělé populace.

V etapě tvorby návrhu věcného záměru zákona pracovali tvůrci návrhu s konceptem zákona o dalším vzdělávání. Takto pojatý koncept však narazil na zásadní rozpor u sociálních partnerů, který se týkal právní úpravy fondu dalšího vzdělávání. Proto došlo ke změně názvu i obsahu návrhu zákona a z původního záměru vytvořit zákon o dalším vzdělávání zůstala pouze idea zákona o uznávání výsledků dalšího vzdělávání. Problematika fondu dalšího vzdělávání a s tím spojená tematika kursů dalšího vzdělávání tak byla odložena a lze tedy v budoucnosti očekávat další pokusy o změnu této části legislativního rámce vzdělávání v ČR.

Tento přístup – ať jakkoliv kritizovaný – potvrdil jednu pravdu: žádná právní úprava nemůže řešit veškeré problémy spojené s dalším vzděláváním. Často bývá efektivnější přístup podporující realizace strategií (např. Strategie rozvoje lidských zdrojů, Národní akční plán zaměstnanosti atp.), přístup využívající finanční podpory co nejširšího spektra oblastí dalšího vzdělávání např. prostřednictvím zdrojů ESF, případně postup směřující k dílčím legislativním úpravám, zejména motivujícím k dalšímu vzdělávání, např. rozšířením daňových úlev v rámci zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů apod.

Dále provedený výklad některých pojmů z oblasti dalšího vzdělávání vychází částečně ze znění zákona a částečně z definic obecně užívaných v obecné pedagogice i v aplikovaných pedagogických disciplínách.

Celoživotní učení je spojením výsledků učení realizovaného v různých etapách života (lifelong learning LLL) a výsledků učení realizovaného ve všech oblastech života (lifewide learning LWL). Učení realizované v obou uvedených oblastech je pak v evropských materiálech podle určitých kritérií členěno na učení formální, neformální a informální.

Za formální učení/vzdělávání je považováno učení/vzdělávání, které probíhá organizovaně a strukturovaně (ve škole, v centru odborné přípravy nebo na pracovišti) a je výslovně jako učení/vzdělávání označováno (mj. vyjádřením cílů, času a prostředků). Formální učení/vzdělávání je z hlediska toho, kdo se učí, záměrnou činností. Zpravidla vede k certifikaci, tj. k získání diplomu nebo jiného certifikátu.

Neformální učení/vzdělávání je učení/vzdělávání začleněné do záměrných činností, které nejsou explicitně označovány jako učení (nejsou vymezeny cíle, čas a prostředky), ale učení je jejich významnou složkou. Neformální učení/vzdělávání je z hlediska toho, kdo se učí, záměrné. Zpravidla nevede k certifikaci, tj. k získání diplomu nebo jiného certifikátu.

Za informální učení pak považujeme učení, které je výsledkem činností v každodenním životě spjatých s prací, rodinou nebo s aktivitami ve volném čase. Není ani organizované, ani strukturované (nejsou vymezeny cíle, čas a prostředky). Informální učení je z hlediska toho, kdo se učí, většinou nezáměrné. Obvykle nevede k certifikaci. Informální učení se někdy označuje jako učení ze zkušenosti, bezděčné, neinstitucionální.

Počátečním vzděláváním se rozumí předškolní vzdělávání, základní vzdělávání, střední vzdělávání, vzdělávání v konzervatoři a vyšší odborné vzdělávání, uskutečňované podle zvláštního právního předpisu v mateřských školách, základních školách, středních školách, konzervatořích a vyšších odborných školách a studium v akreditovaných studijních programech uskutečňovaných podle zvláštního právního předpisu vysokými školami nebo jejich součástmi,

Dalším vzděláváním se rozumí vzdělávací aktivity, které nejsou počátečním vzděláváním.

Úplnou kvalifikací je odborná způsobilost fyzické osoby vykonávat řádně všechny pracovní činnosti v určitém povolání.

Dílčí kvalifikací je odborná způsobilost fyzické osoby vykonávat řádně určitou pracovní činnost nebo soubor pracovních činností v určitém povolání, popřípadě ve dvou nebo více povoláních, v rozsahu uvedeném v kvalifikačním standardu.

Národní soustavou kvalifikací je veřejně přístupný registr všech úplných a dílčích kvalifikací potvrzovaných, rozlišovaných a uznávaných na území České republiky.

Kvalifikačním standardem dílčí kvalifikace je strukturovaný popis odborné způsobilosti fyzické osoby pro řádný výkon určité pracovní činnosti nebo souboru pracovních činností v určitém povolání, popřípadě ve dvou nebo více povoláních.

Hodnotícím standardem dílčí kvalifikace je soubor kritérií, organizačních a metodických postupů a materiálních a technických předpokladů stanovených pro ověřování dosažení odborné způsobilosti vykonávat řádně určitou pracovní činnost nebo soubor pracovních činností v určitém povolání, popřípadě ve dvou nebo více povoláních.

Další vzdělávání je bezesporu nezbytnou součástí celoživotního učení každého člověka. Dává každému jednotlivci možnost zvýšení stávajícího stupně vzdělání nebo kvalifikace, získání stupně vzdělání, přizpůsobení se ekonomickým a společenským změnám a možnost ověření nebo potvrzení nabytých znalostí a dovedností.

Podle tradičního pojetí dalšího vzdělávání jde zejména o různé formy studia při zaměstnání, které vedou k doplnění, zvýšení, rozšíření, prohloubení či změně kvalifikace, dále různá školení, kursy a programy, příp. vzdělávací aktivity uspokojující osobní zájmy jednotlivce, které jsou určené zejména pro dospělé účastníky a mají za cíl především zvýšit uplatnitelnost jednotlivců na trhu práce a jejich společenskou integraci.

Systém uznávání výsledků dalšího vzdělání, popřípadě podmínky poskytování dalšího vzdělávání však dosud nebyly v českém právním řádu dostatečně upraveny. Pouze dílčí otázky jsou částečně řešeny v některých platných předpisech, upravujících např. přípravu pro výkon regulovaného povolání. Jednoznačně ale chyběl jednotící právní předpis, který by umožňoval zhodnotit dosažené vzdělávání získané mimo oficiální vzdělávací systém – tedy po absolvování počátečního vzdělávání ve školách, upraveného mj. zákonem č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), a zákonem č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách).

Vznik skutečně systémového řešení dalšího vzdělávání komplikuje skutečnost, že historicky připadly jednotlivým ústředním správním orgánům pouze dílčí kompetence a odpovědnosti za určité vymezené oblasti vzdělávání. Tak je např. oblast počátečního vzdělávání uskutečňovaného v rámci vzdělávací soustavy svěřená především Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy, ale oblast rekvalifikací má v kompetenci Ministerstvo práce a sociálních věcí – viz tzv. kompetenční zákon (tj. zákon č.2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, ve znění pozdějších předpisů).

Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy podle tohoto zákona pouze „koordinuje činnost ministerstev, jiných ústředních orgánů státní správy a profesních komor v oblasti systému uznávání odborné kvalifikace podle zvláštního zákona“ (tj. podle zákona č. 18/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů),

Dále zákon č. 2/1969 Sb. uvádí dílčí působnosti jednotlivých ministerstev v oblasti vzdělávání – např. Ministerstvo zahraničních věcí „zajišťuje přípravu pracovníků pro výkon zahraničních služeb“.

Právě tak dosud komplikovala situaci úprava různého odborného vzdělávání, jehož absolvování je podmínkou pro získání odborné způsobilosti pro výkon určitého regulovaného povolání nebo regulované činnosti (např. ve zdravotnictví, justici apod.).

Absence obecné právní úpravy při současné potřebě vzdělávání či ověřování a hodnocení odborné způsobilosti pracovníků v různých profesích způsobila, že v mnoha konkrétních právních předpisech v gesci téměř všech resortů jsou obsaženy dílčí specifické úpravy různých forem dalšího profesního vzdělávání nebo ověřování kvalifikace nebo odborné způsobilosti pro výkon určité profese. Těchto úprav je značné množství z mnoha různých právních odvětví a oborů – objevují se v oblasti živnostenského podnikání (např. jako podmínka provozování řemeslných živností), při výkonu veřejné správy, v dopravě, hornické činnosti atd.

Podle dat Českého statistického úřadu (ČSÚ) se dalšího vzdělávání v roce 2006 účastní jen 5,4 % obyvatel ve věku od 25 do 64 let. Toto číslo je ve srovnání s ostatními členskými státy Evropské unie nízké a má stále klesající tendenci. Podle priorit Hlavních směrů politiky zaměstnanosti EU by přitom mělo být do roku 2010 dosaženo toho, aby průměrná úroveň účasti na celoživotním učení v rámci EU byla alespoň 12,5 % dospělé populace v produktivním věku (25 – 64 let). Z nízké účasti občanů na dalším vzdělávání vyplývá i pomalejší rozvoj nabídky vzdělávacích aktivit, nízká motivace k dalšímu vzdělávání jak ze strany zaměstnanců, tak i zaměstnavatelů a s tím související nízký přínos k celkové úrovni vzdělanosti populace. Počáteční vzdělání dosažené v rámci vzdělávacího systému tak zůstává do značné míry dále nezhodnocováno, což nekoresponduje se stále se zrychlujícím vývojem jednotlivých oblastí života, zejména pak s vývojem technologií.

V rámci celoživotního učení dosud chyběla jasně a jednotně stanovená pravidla propojující počáteční a další vzdělávání. Neexistoval ucelený formalizovaný systém, který by uznával výsledky neformálního vzdělávání a informálního učení a tím přispíval k větší míře uplatnitelnosti a flexibility jedinců na trhu práce.

Přestože je realizována různými subjekty řada aktivit v oblasti dalšího vzdělávání (včetně rekvalifikace jako jednoho z aktivních nástrojů zaměstnanosti), velmi vážně chyběl jednotný systém hodnocení úrovně a kvality těchto aktivit, včetně prokazování nabytých znalostí, schopností a vědomostí všeobecně uznávaným a přijímaným způsobem. To mohlo být jednou z příčin nezájmu až rezignace jednotlivců na účast v takovýchto dílčích formách dalšího vzdělávání. Jedním z cílů nové právní úpravy je právě sjednocení postupů a tím i standardizace kvality v oblasti hodnocení a certifikace.

Přestože oblast vzdělávání nepodléhá společné politice Evropské unie (primární ani sekundární legislativa EU nijak nenutí členské státy přizpůsobovat svoji legislativu v oblasti vzdělávání společné politice), je jistě žádoucí sledovat doporučované společné strategie v této oblasti. Proto na závěr kapitoly o výchozích zdrojích pro tvorbu zákona uveďme alespoň některé strategické dokumenty EU, které byly inspirací a zároveň jedním z motivů pro jeho přijetí:

Memorandum o celoživotním učení – účinná a komplexní strategie celoživotního učení pro Evropu by se měla zaměřit na:

- zaručení všeobecného a stálého přístupu k učení pro získávání a obnovování dovedností potřebných pro trvalou účast ve společnosti znalostí;

- viditelné zvýšení úrovně investic do lidských zdrojů, aby se tak přiznala priorita nejdůležitějšímu bohatství Evropy – jejím lidem;

- rozvoj efektivních metod vyučování a učení a kontextu pro kontinuitu celoživotního učení;

- výrazné zlepšení způsobů pojímání a hodnocení účasti na vzdělávání a jeho výsledků, zejména v případě neformálního vzdělávání a informálního učení;

- zajištění snadného přístupu ke kvalitním informacím a poradenství o příležitostech k učení pro každého v celé Evropě a v průběhu celého života;

- poskytování příležitostí k celoživotnímu učení co nejblíže lidem, v jejich obcích, a všude tam, kde je to vhodné, podporovat je zařízeními založenými na informační a komunikační technice.

Evropská rada přijala v rámci Lisabonského procesu tzv. Podrobný pracovní program následných kroků k dosažení cílů systémů vzdělávání a odborné přípravy v Evropě. Pracovní program představuje strategický referenční rámec pro tvorbu politik v oblasti vzdělávání a odborné přípravy na úrovni Společenství, pomocí kterého by se systémy vzdělávání a odborné přípravy v Evropě měly stát celosvětovým měřítkem kvality do roku 2010. Program obsahuje tři globální cíle:

- zlepšení kvality a efektivity systémů vzdělávání a odborné přípravy v EU,

- usnadnění přístupu k systému vzdělávání a odborné přípravy pro všechny,

- otevření systémů vzdělávání a odborné přípravy širšímu světu.

Součástí tohoto programu je i hledání přístupů a metod pro oceňování výsledků neformálního vzdělávání a informálního učení. Dosud deklarované cíle jsou:

- vytvoření Národní soustavy kvalifikací v úzké návaznosti na Národní soustavu povolání,

- propojování existujících systémů,

- oceňování výsledků neformálního vzdělávání a informálního učení.

Evropa dále klade velký důraz na rozvoj systémů odborného vzdělávání a přípravy. Snahu o rozvoj odborného vzdělávání a přípravy vystihuje Kodaňský proces (Usnesení Rady ze dne 19. 12. 2003 o podpoře zvýšené evropské spolupráce v odborném vzdělávání a přípravě). Tento proces vymezil následující prioritní oblasti k řešení a cíle:

- transparentnost kvalifikací a kompetencí,

- kvalita odborného vzdělávání a přípravy,

- transfer kreditů v odborném vzdělávání,

- uznávání výsledků neformálního vzdělávání a informálního učení,

- celoživotní podpora kariérového rozhodování,

- kvalifikace a kompetence na sektorové úrovni,

- vzdělávání učitelů a školitelů.

Přijetí samostatné právní normy popisující oblast uznávání dalšího vzdělávání sleduje prvořadý cíl: systematicky doplnit stávající předpisy v oblasti školství, vzdělávání a zaměstnanosti, a vytvořit tak pokud možno kompaktní a přehledný systém motivující k účasti na dalším vzdělávání všech forem.

- umožnit zhodnotit vzdělání dosažené mimo vzdělávací soustavu transparentním a objektivním způsobem (vytvořením systémových nástrojů - soustava kvalifikací, systém kvalifikačních standardů, systém autorizovaných osob, apod.),

- stanovit objektivní způsob ověřování dosaženého vzdělání mimo vzdělávací systém (hodnotící standardy, autorizované osoby),

- vytvořit účastníkům dalšího vzdělávání předpoklady pro lepší uplatnitelnost na trhu práce,

- zahrnout do vytvářeného systému rozhodující uživatele výsledků dalšího vzdělávání (profesní sdružení, komory, resortní ministerstva,...)

- nabídnout zaměstnavatelům lepší přehled o skutečné hodnotě získaných certifikátů, resp. o obsahu a rozsahu znalostí a dovedností, které jsou jimi dokládány,

- neodradit účastníky ani organizátory dalšího vzdělávání přílišnými nároky na finanční prostředky z veřejných rozpočtů při organizaci uznávání výsledků dalšího vzdělávání,

- posílit možnosti využití ústavního práva občanů na vzdělání a práva na přípravu k povolání, které jsou zakotveny Listinou základních práv a svobod.