Sousloví „střední článek podpory“ se v poslední době stalo jedním z nejdiskutovanějších pojmů vzdělávací politiky v České republice. I na stránkách Řízení školy mu byla a je věnována velká pozornost. Stále však nemáme jasno, co to vlastně „střední článek“ je, a živě diskutujeme o tom, jak by měl vypadat. Jakých podob tedy může nabývat? A lze říct, že nějaká podoba je lepší než jiná?
Různá pojetí a podoby středního článku ve vzdělávání
Prof. PhDr.
Arnošt
Veselý
Ph.D.
Centrum pro sociální a ekonomické strategie, Institut sociologických studií, Fakulta sociálních věd, Univerzita Karlova
Co to vlastně je „střední článek“?
Naprostá většina vzdělávacích systémů je natolik složitá, že centrální úřad (ministerstvo) nemůže přímo zřizovat, spravovat a řídit své školy. Ve struktuře řízení vzdělávání se tak uprostřed mezi školou a centrem nachází řada institucí označovaných za střední úroveň (
middle level, middle layer
), střední stupeň (
middle tier
) nebo meso úroveň. U nás se vžil termín „střední článek“ (dále SČ), případně „střední článek podpory“.Za střední článek ve vzdělávání lze označit v podstatě cokoli, co se nachází mezi školou a centrální správou. Takové obecné vymezení nám příliš nepomůže. Ani odborná literatura ovšem, alespoň po zběžném prostudování, není příliš návodná, protože ani odborníci se neshodnou a chápou SČ značně rozdílně. V zásadě lze najít přinejmenším čtyři odlišné významy tohoto pojmu.
1.
V prvním možném významu je SČ pojímán jako
volná síť místních aktérů
. Střední článek zde představuje síť aktérů mezi konkrétní školou a centrem (ministerstvem školství), kteří se nějak zabývají podporou nebo vedením více škol působících v určitém územním celku menším, než je celý stát. V této nejširší definici lze za střední článek považovat v podstatě jakoukoli instituci (formální či neformální), která nějakým způsobem přichází do styku se školami, a to včetně těch, jejichž primárním úkolem není podpora škol (například psychologické poradny, instituce ochrany dětí, instituce poskytující různé sociální a poradenské služby, zaměstnavatelé atd.).2.
V druhém možném významu je SČ chápán jako
koordinovaný systém aktérů
. Střední článek v tomto významu zahrnuje komplexní systém komunikujících aktérů propojených do formálních a neformálních sítí v daném území, jejichž hlavním a společným úkolem je podpora, řízení nebo vedení více škol. V tomto pojetí jsou za součást SČ považovány jen instituce, které se na vzdělávání zaměřují a za tímto účelem plánovaně navazují a vytvářejí se školami formální a neformální vazby (například regionální instituce zaměřené na další vzdělávání učitelů, školské inspektoráty atd.).1.
V třetím možném významu se za SČ považuje
místně organizované uskupení jedné nebo několika klíčových organizací
. Střední článek zde představuje samostatně ustavenou a působící organizaci nebo uskupení několika organizací, jejichž působnost je omezena na konkrétní území a jejichž hlavním úkolem je podpora, řízení nebo vedení více škol. Toto pojetí v podstatě odpovídá užšímu pojetí školských obvodů tak, jak je známe například z USA nebo Kanady.2.
Konečně čtvrtým možným pojetím je SČ jako
regionální
či lokální instituce veřejné správy
. Střední článek zde představuje pouze územní orgán veřejného správy, jehož úkolem je podpora, řízení nebo vedení více škol. Může jít přitom o samosprávnou instituci, tj. volenou na místní úrovni, anebo o územní orgán státní správy.Jakou podobu SČ reálně má?
Pojem „střední článek“ je samozřejmě
abstraktní
. Stejně tak výše uvedená čtyři pojetí SČ jsou obecné modely, které lze dobře využít v odbornějších a teoretičtějších diskusích, kde je jistá míra abstrakce nezbytná. Realita je ovšem složitější a barvitější. V praxi mají SČ konkrétní označení a nazývají se například školské obvody nebo školské úřady.Prostor mezi školami a ústřední státní správou je samozřejmě obrovský. V důsledku toho může střední článek znamenat – a také znamená – v různých zemích zcela odlišné věci. Aby to bylo ještě komplikovanější, v mnoha zemích najdeme různé orgány mezi školami a centrem, takže v mnoha zemích neexistuje jedna, ale hned několik středních vrstev. Například v České republice máme obce, ale také kraje. Obě tyto instituce hrají v řízení vzdělávání důležitou roli a lze je chápat jako střední článek. To mimo jiné značně komplikuje i výzkum středního článku, protože většina literatury a výzkumů není
abstraktní
, ale soustřeďuje se na nějakou konkrétní podobu SČ v konkrétní zemi (například na školské obvody v USA). V důsledku toho je přenášení zkušeností z různých zemí dost problematické, protože je zřejmé, že úloha a umístění například školských obvodů v USA je zcela odlišná od úlohy obcí v Evropě. A přesto lze jak americké školské obvody, tak evropské obce oprávněně považovat za střední článek ve vzdělávání.Kromě výše uvedené obecné typologie různých pojetí SČ je tak užitečné pracovat i s typologiemi reálných SČ. Netřeba dodávat, že je to poměrně složité, protože existuje tolik různých typů SČ, kolik je systémů řízení vzdělávání. S velkou mírou zjednodušení je přitom možné rozlišit tři základní modely SČ:
*
střední článek je součástí centrální, nebo provinční vlády. Jde o uspořádání typické pro země s centralizovaným vzdělávacím systémem; zaměstnanci SČ jsou přímo zaměstnanci státu. Tento typ představují země jako Austrálie, Singapur a Čína a mohli bychom sem zařadit také školské úřady, které u nás existovaly v letech 1900–2000.
*
roli SČ plní obce, města nebo kraje. To je případ většiny zemí
kontinentální
Evropy.*
SČ jsou školské obvody jako v USA a Kanadě, kde se školská správa vyvinula mimo centrální i místní veřejnou správu.
Jakou podobu SČ pro Českou republiku?
Myslím, že panuje široká shoda v tom, že náš systém je příliš roztříštěný a že existuje mnoho škol a mnoho ředitelů, kteří potřebují podporu. Zdá se být také jasné, že pro určitý typ podpory je centrum příliš daleko a místní zřizovatelé škol příliš malí. Pro mnoho lidí je tak právě SČ vhodným nástrojem pro řešení vysoké administrativní roztříštěnosti. Myslím, že existuje shoda také v tom, že zavedení SČ není všelékem na řešení všech vzdělávacích problémů a že SČ není cílem sám o sobě, ale jen prostředkem. SČ nebude dobře fungovat jen tím, že ho zavedeme, ale je potřeba splnit řadu podmínek pro to, aby dobře plnil své funkce. Z tohoto hlediska je důležitější konkrétní realizace (například personální zajištění) než jeho podoba.
Na straně druhé podoba SČ určuje mantinely, ve kterých se bude hrát. A ty mohou velmi ovlivňovat to, co je a co není dovoleno. Pokud totiž bude SČ skutečně zaváděn, bude třeba vyřešit řadu konkrétních věcí. Jaké činnosti má vykonávat, aby měl co největší pozitivní dopad na učení žáků? Jak by měl být SČ nastaven, aby dokázal mezi své zaměstnance přitáhnout a udržet místní pedagogické lídry? Jakou má mít právní formu,
kompetence
a odpovědnosti? Jaký bude jeho vztah k ostatním institucím a aktérům? Jaký
status
budou mít jeho zaměstnanci a odkud (a jak) se budou přijímat?Každá podoba SČ má určité přednosti a negativa a také určitá rizika. Umístění SČ uvnitř státní správy umožňuje snadnější komunikaci škol se státem a realizaci zamýšlených vzdělávacích politik. Pro školy znamená tento model větší jistotu, pokud jde o výklad legislativy, a v případě řešení problémů větší nestrannost. Je také lepší volbou, pokud bychom chtěli, aby v budoucnosti nebyl SČ „jen“ institucí, ale měl i určité výkonné pravomoci. Rizikem tohoto modelu je však jisté „odcizení“ od lokálních problémů, byrokratizace a zajištění dostatečných personálních kapacit (ne všichni chtějí pracovat pro státní správu a za tabulkové platy). To může být specificky problém v dnešní době, kdy existují silné tlaky na snižování veřejných výdajů a snížení počtu státních úředníků.
Umístění SČ uvnitř samosprávné instituce, nebo dokonce vznik nové samosprávné instituce má také své výhody a nevýhody. Nespornou výhodou je lepší propojení s místními aktéry a vytvoření takové podoby SČ (včetně vymezení jejich lokální působnosti), která nejlépe odpovídá místním potřebám. Na straně druhé tento model příliš neřeší některé problémy, kvůli kterému se začalo o zřízení SČ diskutovat, například garanci státu, že opravdu všem školám se dostane dostatečné podpory (bez ohledu na kvalitu a zájem zřizovatelů), špatnou komunikaci mezi školami a centrální státní správou a obtížnou realizaci vzdělávacích politik.