Jaké jsou právní vztahy mezi orgány státní správy a samosprávy jako zřizovateli a školami a školskými zařízeními?

Obecně je za existenci systémů veřejných služeb odpovědný stát. Nejde však o to, aby státní orgány a instituce zajišťovaly, či dokonce poskytovaly konkrétní veřejné služby přímo. Odpovědnost státu za existenci systému konkrétní veřejné služby znamená, že stát závazně určí veškeré náležitosti tohoto systému včetně kontrolních mechanismů. Veřejnou službou se pak rozumí každá služba, která je za takovou službu označena přímo právní normou jako obecně závazným pravidlem. Současně jde o službu, která je částečně nebo plně financována z veřejných rozpočtů. V případě vzdělávání je toto označeno za veřejnou službu v § 2 školského zákona (zák. č. 561/2004 Sb. ve znění pozdějších předpisů). Poskytovateli veřejné služby vzdělávání jsou školy a školská zařízení. Kromě vzdělávání jsou veřejnou službou typicky služby zdravotnické, sociální či veřejná doprava.

Právní předpisy také obecně určují, které orgány veřejné správy či další instituce jsou povinny veřejnou službu zajišťovat. V případě vzdělávání jsou zřizovateli obce a kraje jako veřejnoprávní entity, ale i některá ministerstva: školství, spravedlnosti, vnitra, obrany či zahraničních věcí (§ 169 odst. 3 a 4 a § 172 školského zákona). Současně právní předpisy obsahují i pravidla pro ty, kteří veřejné služby skutečně poskytují, tj. v případě vzdělávání i pro školy a školská zařízení. Nejde jen o tzv. školskou legislativu, ale o všechny právní předpisy, které souvisejí s činností i chodem škol a školských zařízení. Zřizovatelé zakládají školy a školská zařízení jako poskytovatele veřejných služeb právě proto, že jsou povinni ze zákona veřejné služby zajistit, aniž by je přitom museli přímo sami poskytovat. Pokud by tomu tak nebylo, odehrávalo by se poskytování nejen školských služeb přímo obcemi, kraji či dalšími institucemi, kterým zákon ukládá povinnost zajistit poskytování veřejné služby. A my bychom chodili nejen za vzděláváním automaticky na obecní či městské radnice, na krajské úřady, případně další veřejné instituce – zajímavá představa.

Pro zřizovatele jsou závazné všechny právní předpisy, které upravují jeho existenci a fungování, tedy i ty právní předpisy, které upravují existenci a fungování veřejných služeb a jejich jednotlivých poskytovatelů. Z tohoto důvodu si musí každý zřizovatel uvědomit, jaká pravidla platí pro existenci a fungování poskytovatele konkrétní veřejné služby, a právě s ohledem na toto zvolit i vhodnou právní formu jeho existence. Teoreticky tak mohou mít někteří poskytovatelé veřejné služby právní formu tzv. obchodních společností (hlavně buď společnosti s ručením omezeným, nebo akciové společnosti – např. nemocnice nebo dopravní podniky), ale i neobchodní – typicky formu příspěvkové organizace samosprávného celku. Právní forma poskytovatele veřejné služby totiž musí respektovat to, jak jsou v právních předpisech nastaveny ustavující, řídicí, rozhodovací a kontrolní mechanismy, včetně určení odpovědnosti. Pokud právní forma poskytovatele veřejné služby neodpovídá uvedeným „procesům“, pak v podstatě nemůže při poskytování vlastní veřejné služby efektivně fungovat ani uvnitř, ani vně. V případě vlastních škol a školských zařízení tak např. nepřichází v úvahu, aby samotná škola měla právní formu obchodních společností, které mají „kolektivní“ orgány, právě proto, že je školským zákonem upraveno postavení ředitele školy jako tzv. monostatutárního orgánu, tj. způsob jeho ustavení do funkce, odpovědnost a důvody k odvolání. V případě neveřejných škol to platí také, zde navíc nelze zaměňovat právní formu zřizovatele s právní formou školy či školského zařízení.

Každý zřizovatel je tak odpovědný nejen za existenci poskytovatele veřejné služby, a tedy i škol a školských zařízení, ale i za jeho právní formu jako předpoklad správného fungování co do struktury organizace i poskytovaných veřejných služeb. Současně není zřizovatel poskytovatele veřejné služby oprávněn zasahovat ani do chodu, ani do věcné agendy poskytovatelů veřejných služeb, pokud nejde o personální zastoupení zřizovatele v orgánech poskytovatele nebo o pravomoc výslovně uvedenou v zákoně.

V případě škol jsou tyto principy dobře demonstrovatelné na oprávněních ředitele školy a školské rady jako orgánu školy (§ 167 odst. 1 školského zákona). Oba mají školským zákonem určena svá oprávnění, která na sebe v konkrétních agendách navazují. Ředitel školy je např. odpovědný za vydání vnitřních předpisů školy, mezi které patří i školní a na středních školách případně i stipendijní řád (§ 30 odst. 1 školského zákona). V těchto dvou případech jde o dokumenty, které schvaluje a je oprávněna měnit pouze školská rada, nikoli ředitel školy [§ 168 odst. 1 písm. c) školského zákona]. Odlišná situace je v případě školního vzdělávacího programu (dále jen „ŠVP“) jako základního dokumentu školy. Protože ten musí respektovat právní řád České republiky a příslušný rámcový vzdělávací program (dále jen „RVP“), je za jeho existenci, obsah i realizaci odpovědný výlučně ředitel školy (§ 164 odst. 1 školského zákona). Školská rada je pak oprávněna se k ŠVP a jeho realizaci toliko vyjadřovat [§ 168 odst. 1 písm. a) školského zákona]. Specifickou roli – účast zřizovatele na jednání školské rady nad rámec paritního zastoupení – pak přiznává školský zákon zřizovateli v případech, kdy školská rada neschválí dokumenty, které má schvalovat (§ 168 odst. 3 školského zákona). Smysl této úlohy však školský zákon už jen naznačuje – „(…) rozhodne o dalším postupu bez zbytečného odkladu zřizovatel“. V této situaci, kdy školská rada neschválí konkrétní dokument/y, tak má zřizovatel ze zákona rozhodovací pravomoc ohledně dalšího postupu v přijímání těchto konkrétních dokumentů. Zřizovatel má tedy zákonnou pravomoc vstoupit nad rámec svého paritního personálního zastoupení ve školské radě do procesu schvalování dokumentu/ů a rozhodnout o dalším postupu v závislosti na konkrétně vzniklé situaci.

Samostatnou kapitolou je pak pro ředitele školy situace, kdy má postavení správního orgánu prvního stupně a rozhoduje o právech a povinnostech (§ 165 odst. 2 školského zákona). Odvolacím správním orgánem je krajský úřad / Magistrát hl. m. Prahy, ne zřizovatel konkrétní školy. Pokud je však zřizovatelem školy krajský úřad, pak má v těchto případech současně i postavení odvolacího orgánu proti rozhodnutí ředitele školy. Je proto na krajském úřadu, aby i v těchto případech správně identifikoval své právní postavení odvolacího orgánu, aby konal pouze jako odvolací orgán, tj. aby prováděl i řádný výkon veřejné správy, a aby ani nezasahoval z titulu zřizovatele do činnosti ředitele školy. Ani jedna pozice – zřizovatelská a odvolacího orgánu – však není vůči školám ani školským zařízením pozicí nadřízenou s řídicí pravomocí. Jako zřizovatel školy totiž může krajský i obecní úřad zasahovat do chodu školy, pouze pokud k tomu je výslovně oprávněn ze zákona (viz příklad se školskou radou).

Struktura veřejné správy je popsána v několika málo zákonech: v zákoně kompetenčním (č. 2/1969 Sb.), v zákoně o obcích (č. 128/2001 Sb.), v zákoně o krajích (č. 129/2001 Sb.) a v zákoně o hlavním městě Praze (č. 131/2001 Sb.).

Pro naše potřeby je nejdůležitější si uvědomit, že jiný druh procesů a vztahů funguje mezi státními a samosprávnými orgány bez ohledu na to, jestli jde o centrální, krajský, či místní úřad. Od těchto formálních vztahů mezi institucemi veřejné správy je potřeba odlišit formální vztahy uvnitř každé instituce. Ty fungují na principu vnitřní organizační struktury, tedy na hierarchizovaném pracovněprávním či služebněprávním principu nadřízenosti a podřízenosti.

V případě státních orgánů platí, že „nižší stupně“ (teritoriální útvary, pobočky) jsou podřízeny jak při výkonu agendy, tak pracovněprávně centrálnímu orgánu. Jde o typickou řídicí pozici, která je dána agendou konkrétního státního orgánu a jeho strukturou. V případě školství je státním orgánem Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy a státním kontrolním orgánem Česká školní inspekce (dále jen „ČŠI“), stejně jako jsou v případě dalších odvětví jiné centrální či kontrolní úřady, v jejichž čele stojí nebo nestojí člen vlády, např. Česká obchodní inspekce nebo Český statistický úřad. Tyto úřady a jejich územní struktury vykonávají státní správu.

V případě samosprávných orgánů vztah nadřízenosti a podřízenosti mezi krajským a obecním úřadem obecně neexistuje. Proto se zaměřím právě na otázku hierarchie při výkonu samostatné a přenesené působnosti obecních a krajských úřadů. Nebudu se proto v tuto chvíli zabývat ani kontrolou samosprávných orgánů, ani správním řízením, kdy mají samosprávné orgány postavení správního orgánu, ať už prvního stupně, či stupně odvolacího.

Každý stupeň samosprávných orgánů má zákonem určenou svou samostatnou a přenesenou působnost. V případě zřizování škol a školských zařízení je to školský zákon, který výslovně říká, že jde o působnost samostatnou, včetně toho, kdo a jakou školu či školské zařízení jako poskytovatele veřejné služby zřizuje (část šestnáctá a sedmnáctá). I výkon státní správy v přenesené působnosti musí být podle tzv. samosprávných zákonů označen v konkrétních zákonech (§ 61 odst. 1 zákona o obcích, § 29 odst. 1 zákona o krajích a § 31 odst. 1 a 2 zákona o hlavním městě Praze).

Ani v případě výkonu přenesené působnosti však nemá samosprávný orgán postavení nižšího stupně organizační struktury, kterou svými pokyny přímo řídí centrální instituce. I při výkonu přenesené působnosti se obecní a krajské úřady řídí „zákony, právními předpisy vydanými na základě zákona, rozhodnutími vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů publikovanými ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí a závěry orgánů, které vykonávají kontrolu výkonu přenesené působnosti“ (§ 61 odst. 2 zákona o obcích, § 30 zákona o krajích a § 31 odst. 3 zákona o hl. m. Praze). Současně nelze směrnicemi ani kontrolními závěry ukládat samosprávným orgánům žádné povinnosti, pokud nejsou obsažené v zákonech. Co se týče metodické a odborné podpory, „její obsah není právně závazný“ (viz např. § 61 odst. 3 zákona o obcích). To znamená, že ani tímto způsobem nelze ukládat povinnosti. Nejde tedy o žádné pracovněprávní pokyny nadřízeného stupně organizace stupni podřízenému.

V případě školství je agendou státní správy vykonávanou v přenesené působnosti agenda krajského normativu jako finančního zajištění poskytování veřejné služby vzdělávání a agenda statistického zjišťování (§ 183 odst. 6 školského zákona). Ani v tomto případě nemají samosprávné orgány, natožpak školy, postavení „podřízeného“, ale dalšího článku, který plní povinnosti uložené právními předpisy, ne povinnosti uložené „nadřízeným“ stupněm správního orgánu.

Z výše uvedeného jednoznačně vyplývá, že škola i školské zařízení jako poskytovatel veřejné služby není a ani nemůže být orgán veřejné správy. Nemůže proto být ani v postavení „podřízeného“, či dokonce nejnižšího článku jakékoli hierarchizované organizační struktury veřejné správy. Škola je samostatnou právnickou osobou, kdy má ředitel školy v případech rozhodování o právech a povinnostech postavení správního orgánu prvního stupně (§ 165 odst. 2 školského zákona). Jako taková je škola plně odpovědná nejen za svou činnost jako poskytovatele veřejné služby, ale i za chod, stejně jako kterákoli jiná právnická osoba. Kdo tedy může škole určovat, co má a co nemá či jak se má ředitel školy chovat jako poskytovatel veřejné služby? Jaké požadavky může či naopak nesmí na školy/ředitele klást zřizovatel, samosprávný orgán, který není zřizovatelem, ministerstvo? Odpověď je prostá. Každá škola je povinna fungovat v souladu s celým právním řádem České republiky a s příslušným rámcovým vzdělávacím programem jako státní vzdělávací politikou. Školy tak nejsou obecně vázány žádnými informacemi, instrukcemi nebo pokyny, ale pouze zákony a právními předpisy vydanými na základě zákona.¹⁾ Toto je to nejdůležitější pro vlastní poskytování vzdělávání jako veřejné služby, protože jeho standard a kvalita se vždy posuzuje podle přínosu pro klienta, tedy vzdělávané dítě, ne pro školu jako jejího poskytovatele. Informace, instrukce a pokyny mohou sloužit jen jako „návod“, kterak postupovat podle závazných právních předpisů co nejefektivněji z hlediska toho, co obsahují.

Současně existují situace, kdy právní předpisy vydané na základě zákona jsou buď v rozporu se zákonem, anebo obsahují takovou úpravu, kterou obsahovat nemohou. Jestliže ředitel školy identifikuje, že jsou informace k jakékoli školské agendě navíc v rozporu s právním předpisem, pak je jeho povinností postupovat vždy podle právních předpisů právě proto, aby nedošlo k jejich porušení. Pokud jde o rozpor právních předpisů nižší právní síly (vyhlášky, nařízení vlády) se zákonem, pak se postupuje vždy podle zákona, při vnitřní rozpornosti jakéhokoli právního předpisu je potřeba vyjít buď opět obecně ze zákona jako právního předpisu vyšší právní síly, nebo ze smyslu právní úpravy, tj. z důvodů existence závazných právních předpisů a ochrany práv a povinností a zabránění jejich omezení, nebo dokonce zmaření.

Není tedy možné, aby kdokoli jiný kladl na školy a školská zařízení povinnosti a úkoly, které nejsou obsaženy v právních předpisech. Výjimky z výše uvedeného jsou v podstatě dvě, první je právě financování škol z veřejných rozpočtů a druhou výsledky činnosti kontrolních orgánů. Tím, že je financování vzdělávání zajištěno ze státního rozpočtu, jde o výkon státní správy. Tu zajišťuje MŠMT a v přenesené působnosti pak krajské úřady a obecní úřady s rozšířenou působností. Pro školy je následně nakládání s normativními finančními prostředky závazné nejen proto, že jde o standard veřejné služby garantovaný státem vyjádřený v penězích, ale fakticky i proto, že i vzdělávání je potřeba jako každou jinou službu financovat. Proto je současně ředitel školy povinen dodržovat tzv. rozpočtovou kázeň. Pokud ji ředitel nedodrží, může jej zřizovatel z funkce ředitele odvolat [§ 166 odst. 5 písm. a) školského zákona].

Obecným orgánem státní kontroly ve školství je ČŠI. Její oprávnění jako kontrolního orgánu jsou nejširší. Jako jediná ze všech orgánů institucí s kontrolní pravomocí má však oprávnění k hodnocení kvality vlastního vzdělávání jako pedagogického procesu. Tuto pravomoc nemá žádný jiný kontrolní orgán, ani zřizovatel.

Jako příspěvkové organizace jsou pak školy a školská zařízení pod finanční kontrolou svých zřizovatelů podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (č. 250/2000 Sb.). To umožňuje, aby bylo hospodaření škol a školských zařízení podrobeno kontrole hospodaření.

K podstatné změně došlo 1. ledna 2014, kdy vstoupil v účinnost kontrolní řád (zákon č. 255/2012 Sb.). Kontrolní řád nahradil zákon o státní kontrole (č. 552/1991 Sb.), podle kterého nebylo možné, aby zřizovatel jako samosprávná entita prováděl kontrolní činnost u zřizované organizace včetně škol a školských zařízení. Kontrolní řád výslovně uvádí, že se kontrola vykonávaná podle něj vztahuje i na příspěvkové organizace samosprávných celků (§ 1 odst. 2 kontrolního řádu). Aby nedocházelo k situacím, kdy by kontrolní orgán kontroloval vše, co by shledal kontroly hodné, zavedl současně kontrolní řád podmínku, že kontrolovat lze pouze plnění právních povinností uložených zákonem nebo na jeho základě (§ 2 kontrolního řádu). V případě škol a školských zařízení však nejde jen o školskou legislativu, ale o povinnosti obsažené v právním řádu jako celku. Tím je školám a školským zařízením garantováno přímo ze zákona, že ani kontrola prováděná zřizovatelem není ani bezbřehá, ani bezzubá. To ovšem pro školy znamená, že musejí znát svá práva a povinnosti. Jednak aby si je samy mohly hlídat, jednak aby věděly, co vše zřizovatel skutečně kontrolovat může a že nepřekračuje svá oprávnění. Z toho přirozeně vyplývá, že v případě škol a školských zařízení je možné, aby se částečně překrývala kontrolní pravomoc ČŠI a zřizovatele, tj. půjde o všechny případy plnění právních povinností.

Možná se k překvapení některých nebudu věnovat tomu, jak lze školám „pomoci“ či „ulevit“ od provozních a administrativních agend. Naopak, vyjdu z toho, že ve vzdělávacím systému se nachází vyšší počet aktérů, než je na veřejnou službu obvyklé. Ne všichni aktéři přitom vnímají ostatní jako právoplatné aktéry a někdy dochází až k absurdním situacím, kdy si jednotliví aktéři nezasahují do svých pozic v domnění, že toto je jejich úloha, ale kdy se jednotliví aktéři „vzdávají“ plnění svých povinností „ve prospěch“ jiných aktérů. Všechny tyto varianty zpravidla znamenají jediné – neoprávněný zásah do práv (i povinností) jiných aktérů, či dokonce neoprávněný zásah do práv (i povinností) klienta veřejné služby vzdělávání. V důsledku toho se pak některé kroky a postupy mohou skutečně jevit jako nadbytečné, zdvojené či zbyrokratizované, jednoduše zatěžující.

Proto je opravdu nezbytné, aby všichni aktéři znali nejen své postavení ve vzdělávání, ale i postavení ostatních včetně samotného klienta a aby každý aktér znal agendu těch ostatních, včetně vzájemné provázanosti a podmíněnosti. Teprve pokud toto zvládnou všichni aktéři bez výjimky, bude jednoznačně identifikovatelné, kde je vzdělávací systém skutečně zatížen a kde a v jakých situacích se v podstatě zatěžuje sám.